罚单的启示： 省联社应 均衡规范履职

本篇文章1573字，读完约4分钟

松觉夏

8月31日，银监会发布通知称，经过一系列法律程序，银监会协调配合的相关银监局发现，自2017年以来，内蒙古、江西、河南、广东、四川五个省级协会存在违法违规行为。行政处罚:机构处罚方面，对5个省级协会共罚款3172.7万元，没收违法所得270.5万元；在人员处罚方面，63名省协会负责人分别被取消资格、警告和罚款，其中42人共被罚款455.5万元，3名高级管理人员被终身禁赛。

这次处理的违法行为主要集中在省级协会的监督和治理职能上。一是一些省级协会未能评估、纠正和处理“三农”问题，导致少数县级农村合作机构严重偏离支农战略定位。二是个别省级协会未能对农村合作机构的风险处置承担牵头责任，导致辖区内风险不断积累，高风险机构数量增加，对地方金融安全造成严重影响。三是一些省级协会非法设立实体企业，未经批准擅自超范围经营；一些省级协会甚至越权干预农村合作机构的管理决策，导致该组织违规发放大额、异地和非农业贷款，导致大额风险暴露。第四，部分省级协会内部治理严重缺失，高管人员未经资格审批实际履职等违规行为屡见不鲜。

这不是省协会第一次被监管机构处罚，但处罚省协会的情况很少见。笔者认为，这不仅体现了银监会不断深化整顿市场混乱的决心，也是金融监管部门从检查内容和处罚决定上对未来省级协会改革的监督和希望。

“省协会为改善整个农村信用社及其在监督、管理、协调和服务方面的作用作出了贡献。”在今年年中举行的第八届中国农村金融转型发展论坛上，许多行业专家肯定了省级协会在农村信用社改革中的重要作用。但是，他们也认为，省联社的改革是下一步农村金融改革的重点，这很大程度上是由于在农村信用社经营状况大幅改善、市场意识不断增强的背景下，省联社行政管理体制中的问题和矛盾日益突出。

省级协会中的矛盾由此产生。

从职能定位来看，省联社成立之初，在《关于明确农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》和《省(区、市)农村信用社管理条例》两个文件中被确定为“市场主体性质的金融机构和行政机关性质的管理机构”， 从管理模式分析，省联社是省内县级联社设立的独立法人金融机构，是省政府授权管理农村信用社的平台。 由此，自下而上的股权控制和自上而下的行政控制被整合在一起，使得省级协会的一些职能面临“先天”的困境。

特别是近年来，随着县联社逐步改制为股份制农村商业银行，基层机构绩效和管理水平的提高，加深了股权控制和行政控制的对抗，省级联社的治理功能(包括参与信贷业务决策和基层机构人事任命)更加薄弱。这不仅使中央一号文件连续三年强调省联社的改革，也使地方当局开始思考如何解决省联社的内在矛盾。其中，淡化行政、强化省协会服务功能的呼声最为突出。

中国小额信贷协会会长杜小山曾在一次交流活动中指出，要注意省协会的另一面，即农村信用体系的基层组织在普惠金融中发挥着直接而重要的作用。因此，监管部门有必要发挥支农的导向作用，引导农村信贷机构支持新的农业经营主体、普通农民和贫困群体，以平衡商业投资者对农村商业银行利润最大化的追求。

这是支持农业的方向，省协会对其管辖范围内其他机构的管理和指导也是如此。因此，此次检查和处罚更像是对探索地方省级协会改革方向的间接回应——银监会等监管部门仍坚持要求省级协会均衡履行管理、指导、协调和服务四大职能，而不是单纯强调强化服务职能。这也为各省级协会今后的改革和职能优化指明了方向。

对五个省级协会的实地检查显示，五个省级协会的非法活动被集体曝光，这表明省级协会履行职能的情况并非如此。省级协会职能的均衡履行与各省根据各自的优势、劣势和适用性选择不同的改革模式并不矛盾。各协会应摒弃“一刀切”的观念，根据本地经济和制度特点推进改革，并以此为契机重新审视和完善自身职能的发挥，充分发挥省级协会在引导机构服务本地实体经济和区域风险防控中的作用。