加强基层人民银行大监督工作机制

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张伟

开展科学、系统、有效的监管不仅是加强基层人民银行内部管理的重要举措，也是整合监管资源、形成监管协同、提高监管效率、防范各类案件和事故的有力保障。如何构建监管工作长效机制，进一步加强基层人民银行内部管理，防范各种风险，有效履行职责，是一个值得深入研究和实践的课题。

地方中心支行内部监督工作现状

以中国人民银行咸阳中心支行为例，中心支行党委认真贯彻总行和分行纪检监察工作会议精神，大力加强监管工作，在不断探索中加大监管工作模式，充分发挥纪检监察、人事组织、内部审计、办公室和岗位监管的合力作用，逐步形成科学、合理、特色、有效的基层央行监管机制。特别是近年来，中心支行被Xi分行确定为县(市)支行监管机制建设试点单位，逐步建立和完善了监管机制建设管理制度和方法，规范了监管内容、方法和程序，进一步提高了中心支行和县支行的风险防范能力，进一步增强了广大员工自觉执行规章制度的意识。目前，咸阳中心支行内部监督模式仍采用以人事组织、纪检监察、内部审计和岗位监督为主体的内部监督体系。在实际工作中，面对监管分散、信息分散、人力资源分散、工作重复等现实问题，中心支行根据实际情况，积极探索和完善监管模式，将支行的监管内容由原来的同级监管模式转变为“统一组织、集中监管、层层把关”的监管模式。中央分行纪检监察、内部审计及相关业务部门统一或单独组织监督检查和评估。在实施监督检查时，“统筹规划、统一组织、统一实施”，通过改进监督方式、整合监督资源、建立监督部门之间的工作协调机制，形成全员参与监督的“大监督”格局。大监督改变了过去分散、信息差、工作不理想、重复检查的问题，达到了资源共享、优势互补的监督效果。它已成为整合监管资源、提高监管效率的有效途径，为促进辖区内资金安全高效运行提供了坚实保障。

基层央行内部监管存在的主要问题

(一)难以统一同级监管职责。中国人民银行内部监督方式主要包括业务主管部门的业务检查、内部审计部门的内部审计监督、纪检监察部门廉政建设责任制的落实、案件预防和执法监督以及职能部门的内部检查。监督方式虽然多种多样，但都有其局限性，难以统一同级监督部门的职责。主要表现为:一是监事在业务上各有优缺点，分散在多个监督部门，不能统一管理和使用，人力资源难以充分利用。二是监管部门的职责差异导致监管项目安排、检查时限和实施检查存在很大的不一致性。目前，同级监管部门之间没有相应的沟通协调机制。由于主管领导不同，上级分行对口不同，各监管部门缺乏统一的协调机制，横向沟通相对松散。各部门的监督任务很难统筹规划、共同实施，往往只能“单枪匹马”或联合实施，监督的整体配合不能充分发挥

(二)内部监督活动难以协调。对于同级或下一级监管部门，他们觉得检查太多，很多是重复检查。在具体工作中，体现为每个业务都需要由几个不同的部门进行搜索，有些检查项目可以联合进行，也可以指定一个监管部门进行检查，其他部门可以共享数据和信息。但是，由于共享机制落实不到位，出现了重复监督检查的现象，相应增加了监督成本。从内部监督部门的角度来看，也存在职能重叠或重叠的情况。例如，纪检监察部门的执法和效能检查与内部审计和岗位监督中心的一些监督活动有不同程度的重叠。这是因为没有集中统一的安排，每个监理部门都各行其是，只从本部门的角度考虑监理项目。统筹安排不够，方法不够，不仅增加了被检查单位的负担，也影响了监督检查的效率。

(三)内部监督信息难以共享。由于缺乏有效的沟通，监管主体之间的许多重要信息资源没有得到共享或有效利用。主要体现在各个监管部门在履行监管职责的过程中积累了大量有价值的监管信息，包括问题的调查处理、风险点的分布以及相关监督检查的依据等。但是，各部门的监管信息往往只在领导、监管部门和被监管部门之间传递，或者在每个季度举行的监管工作联席会议上交流，其他业务部门很难全面、真实地了解相关信息。例如，岗位监督部门产生的信息主要反馈给被监督部门，纪检、监察、内部审计部门检查出的问题主要上报给同级党委和上级行，不能及时提供给其他监督部门，监督信息基本没有共享或有效利用。

(4)监事素质有待提高。中国人民银行职能转变后，新业务、新系统频繁转型，新的经营管理风险也不断增加。然而，多年来，内部监事存在着工作轮换不及时的问题，使得监事与企业的联系狭窄，专业知识结构相对单一，业务创新能力有限。在对一些专业业务部门进行监管时，往往无法正确掌握和运用相关的依据、程序和技术，导致监管力度不足。

构建基层央行监管模式的思考

(a)建立监督人力资源整合的机制。针对监管部门人员短缺、知识结构和年龄结构不合理等问题，应建立大型监管机构和监管人才库，整合人力资源，形成监管合力。在开展执法监督、内部审计等工作时，检查组人员从人才库中选拔。明确人才库人员职责:各部门主管负责反腐败教育、内部风险控制管理、制度落实和日常监督检查，每月对风险点进行检查，协助部门负责人每季度对所有风险点进行全面检查，督促相关人员落实风险防范措施，及时消除潜在风险，堵塞漏洞，并向领导小组办公室提交相关材料。

(二)建立整体联动机制。建立主管行领导、业务部门和纪检监察部门分工负责的三级监管网络体系:在党委(党组)领导下，主管行领导在职责范围内检查指导监管工作，并承担领导责任；业务部负责人对本部门的各项操作系统进行监督，并承担直接责任；纪检监察部门对各业务部门的日常监管和责任人履行监督管理职责的情况进行重新监督，并承担重要责任。开展监督检查工作，要实行统筹规划、统一组织、统一实施。通过设立联合检查组，可以一次完成多个项目的检查，避免重复检查，并统一实施后续监督检查，确保监督的有效性。

(3)努力完善监管体系。要建立“大监督”机制，必须全面、充分地把握现有的监督体系，因此梳理监督体系是一项基础性工作。完善监管体系至少应实现以下目标:(1)将前后未连接的系统连接起来；清除过时的系统；修改和完善不适合实际的条款；弥补系统中的不足或漏洞；建立一些新系统以适应新形势的需要。这样，中央银行的所有工作都可以受到更强有力的监督制度的制约，而一个完善的制度为“大监督”提供了保障。

(4)积极完善监管模式。目前，县支行还存在监管机制不完善、监管人员少、监管干部素质达不到监管要求等问题。为确保县(市)支行监管工作不走“死胡同”，取得实效，可以“瘦身”县支行的监管职能:将部分支行转移到中心支行，即县支行执法监管和内部审计工作，由中心支行纪检、内部审计和相关业务部门组织监管、检查和评估。这样，县(市)支行监管由“同级监管”向中心支行“下级调查”转变，可以充分发挥中心支行“下级调查”的超然工作优势，实现对辖区内县支行监管工作的统一领导和协调，使县(市)支行监管工作保持重点，寻求实效。

(5)建立信息共享机制。首先，建立一个规章制度数据库。基于电子文件管理系统，建立中心支行规章制度数据库。各部门将上级行下发的相关文件及本部门制定的相关操作规程和其他制度规定上传至数据库，并及时更新和完善，以便监管部门核对依据，做出准确的定性分析。二是建立监督检查数据库。各部门监督员将日常监督检查、现场检查等数据上传到数据库，便于监督部门及时掌握相关信息，实现信息共享。三是成立了纪检监察、人事组织、内部审计等部门负责人联席会议，按照联席会议制度，汇报情况，沟通信息，研究解决监管工作中遇到的问题，加强了各部门之间的协调，减少了支行之间的交叉监管。