最高法：一些部门地方乱发文件损害公民权利

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最高行政法院院长黄10月30日表示，在现实生活中，规范性文件损害公民合法权益、影响法律权威统一的现象屡见不鲜。“如果规范性文件之间有冲突，这种情况时有发生。；一些部门和地方受利益驱使。通过制定规范性文件，他们攫取权力，争夺利益，不分青红皂白地发布文件。审批、发证、罚款、收费等违规行为严重损害了公民权利，群众反映强烈。"

在同一天举行的新闻发布会上，黄透露，2016年1月至2018年10月，全国一审行政案件所附规范性文件约3880件。“现行规范性文件是‘任性’的。这种情况很常见，对规范性文件的审查是司法监督需要关注的一个领域。”

新修订的《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为国务院各部门、地方人民政府及其所属部门制定的行政行为所依据的规范性文件违法，对行政行为提起诉讼时，可以要求一并审查该规范性文件。

该条赋予公民、法人或其他组织要求对规范性文件进行附带审查的权利，也赋予法院判断规范性文件是否合法的权利。

"规范性文件附带审查是新《行政诉讼法》创立的一项全新制度."最高行政法院副院长王振宇表示:“这一制度使公民、法人或其他组织在维护合法权益时，可以对其认为非法的规范性文件提出质疑。”

至于法院应该关注的内容，王振宇说，主要有三点。“首先，审查规范性文件制定机关是否有权制定这样的文件。第二，制定机关是否按照法定程序制定了规范性文件。第三，规范性文件是否与上位法相抵触，是否与对等法相抵触。”

应当注意的是，公民、法人或者其他组织不能单独提出规范性文件审查请求，而必须共同对行政行为提起诉讼。至于审查范围，法院可以审查作为行政行为依据的规范性文件的相关条款。

“公民、法人或者其他组织共同请求法院审查规范性文件的，应当在一审前提出，有正当理由的，也可以在法院调查时提出。公民、法人或者其他组织在二审程序或者审判监督程序中提出的，法院不予许可。”王振宇说。

消除误会

“红头文件”可以纳入审查范围吗？

一个令人关切的问题是，“红头文件”是否可以列入行政诉讼所附的规范性文件类别。

规范性文件，俗称“红头文件”，是老百姓对国家机关制定的措施、指示、命令等非立法性文件的俗称。

王振宇在新闻发布会上说，法院可以审查的规范性文件包括行政机关制定的规范性文件和法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件。“党、全国人民代表大会和军事机关制定的文件应当排除在外”。此外，行政机关可以审查的文件也有级别限制。“国务院制定的行政法规、部委和地方政府制定的规章，经过立法程序的，不是可以审查的规范性文件。”

“有些‘红头文件’不是反复用于未指明的对象，而是用于特定的事物。这些“红头文件”不是规范性文件，而是具体的行政行为，当事人可以直接起诉。”王振宇说。

那么，在法院审查了规范性文件之后，下一步应该做什么？

王振宇说，如果法院经审查认为规范性文件是合法的，就应将其作为确定行政行为合法性的依据；经审查，规范性文件被认为违法的，不得作为法院认定该行政行为合法的依据，并应当在判决中说明理由。作出生效判决的法院应当向规范性文件制定机关提出建议，并抄送同级政府、上一级行政机关、监察机关和规范性文件备案机关。规范性文件违法的，法院可以自裁判生效之日起三个月内，提出修改或者废止规范性文件的司法建议。这个小组