乡村振兴战略背景下农地经营权抵押贷款长效机制探索

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两年来，“两权”抵押贷款改革试点工作取得阶段性成果，经营规模稳步扩大，惠及广大农村和农业经营主体。

纵观全国试点地区，其做法可归纳为四种模式。

一种是直接抵押贷款模式。例如，在浙江省长清县，对30万元以下农民的小额信贷是以农村土地经营权直接抵押的，不需要担保。二是“抵押+第三方担保”模式。例如，吉林省郭谦县创新推出了“农民土地承包经营权抵押+同村农民担保或新型农业经营主体”模式。如果贷款不良，担保人将予以赔偿，土地经营权将交给担保人；例如，浙江省缙云县引入村级担保组织为农民贷款提供担保，农民将承包土地经营权反担保给村级担保组织。一旦贷款出现问题，村一级担保机构会回购农地经营权进行处置。三是“土地经营权抵押+农业保险+企业担保”模式。例如，江西省安义县推出了“土地经营权抵押贷款+农业保险+企业担保”的合同，保单保险公司的赔付率为300元/亩，商业保险为500元/亩，受益人为担保企业。这种模式有效地防范和控制了风险，提高了农民贷款的可获得性，调动了企业的积极性。第四是“按揭+按揭贷款”模式。例如，长兴县推出了农村承包土地抵押贷款模式，贷款期限长达10年。农户在贷款期内分期还本付息，有效地解决了农户庞大而长期的资金需求。

流通市场化不足制约了抵押贷款的效率

目前，制约土地经营权抵押贷款的因素主要包括以下六个方面。

土地流转的规模影响信贷的有效发放。一般来说，在土地流转规模较大的地区，存在大量的农地抵押贷款。例如，截至2017年6月底，黑龙江省试点地区大规模土地管理面积达到1923.9万亩，占耕地面积的48.9%，农地抵押贷款余额为60.7亿元，接近全国试点地区贷款余额的五分之一。但是，由于土地面积小，不进行土地流转和分散经营的农民无法满足其正常的生产和生活需要。在复杂的贷款审批程序下，他们一般选择放弃土地经营权抵押贷款。

土地经营权抵押融资的交易成本较高。农村土地产权抵押融资业务具有期限短、金额小、频率高的特点，主要以家庭为单位进行农村土地产权抵押融资。在相同的贷款额度下，金融机构需要比其他业务投入更多的投资，这在一定程度上抑制了主办金融机构参与抵押贷款的积极性。

风险共担补偿机制的构建受地方财力的影响很大。试点工作开展以来，虽然地方政府多次强调要建立农村土地经营权抵押贷款专项风险补偿基金，但由于地方财力有限，到目前为止，一些金融机构还没有建立专项风险补偿基金，这在一定程度上影响了金融机构的贷款积极性。

抵押物处置困难仍是土地经营权抵押贷款实施的制约因素。首先，银行“两权”抵押缺乏有效的法律支持；第二，农村土地经营权抵押更受租金交付方式的限制。目前，大多数土地承包经营权转让协议每年支付租金或股息。如果土地流入方未能按时支付租金或股息，土地流出方可以终止合同，收回土地，银行将承担因经营权抵押人违约造成的风险。在实践中，通过转让借款人抵押的土地经营权实现债权尚未真正实现，抵押物的处置仍是实践中最难实施的事情。

土地流转平台功能不完善，利用率低。目前，全国所有县级行政区域都建立了农村土地流转平台或土地流转服务中心，土地流转平台建设已基本完成。然而，普遍存在着信息不对称、体制机制不完善、管理不规范等问题。真正形成权责明确、流通顺畅、秩序规范的交易市场需要很长时间。金融机构取得农民土地经营权后，其流转和实现受阻，制约了其扩大土地经营权抵押贷款的范围和增加信贷供给的积极性。

农村土地价值评估体系不完善。评价体系不完善，缺乏专业的评价机制和评价人员，影响了评价的公平性。评估值直接影响抵押贷款额度。当达不到预期的贷款额度时，农民往往会放弃向银行申请贷款，转向其他融资渠道，这在一定程度上影响了农村土地承包经营权抵押贷款的推广。

解决土地处置问题，促进抵押贷款长期有序发展

建立高端有效的金融供给机制，增强农地抵押融资供给的灵活性。试点工作的实践表明，处于发展初期的普通农民和新型农业经营主体对土地经营权抵押贷款的需求很少，而真正的需求和相对较大的资金需求更为迫切，新型农业经营主体在生产、经营、开发和利用方面更加活跃。因此，农地抵押涉及农业、农业经济和金融等政府部门，以及金融机构、评估公司、担保公司等相关金融部门。因此，要根据当地信贷需求的实际情况，优化信贷供给方式，探索小规模新型农业经营主体合同经营权的抵押供给措施、信贷产品和贷款方式，减少低端无效信贷供给，增加高端有效信贷投入，用高端供给科学引导有效需求，增强供给方式对需求变化的适应性和灵活性。

建立高效完善的优惠政策机制，降低农地抵押融资业务的办理成本，包括适当减免抵押登记费、提高地方政府贴息、加大货币政策倾斜力度、适当减免金融机构开办税费、出台相关保险优惠政策。同时，建立功能完善的风险补偿机制，分散农地抵押贷款风险。地方政府应承担社会责任，发挥担保和风险分担作用，率先设立贷款风险补偿基金。在发展政策性农业保险的同时，应鼓励发展商业性农业保险。建立土地抵押担保公司可以有效降低金融系统性风险。优先发展政策性信用担保体系，建立科学的土地抵押担保公司内部控制机制，确保担保公司产权清晰、责任明确、运作规范、风险可控的独立法人地位。

建立切实可行的抵押物处置机制，鼓励金融机构参与。一是探索建立农村土地流转管理公司。政府主导，出资成立了一家专门从事农村土地流转的管理公司。农村土地经营权抵押贷款不良时，抵押权人转让的土地经营权可以在底层获得，获得的土地可以再转让或自营，可以有效避免土地因耕种年限而贬值。第二，探讨借款人的村集体回购抵押贷款。由于村委会在村民中具有很强的公信力，对村民的生产经营、家庭生活、信用状况等信息非常熟悉，转让土地的周转概率高，抵押物的处置和变现能力强。第三，依托农村产权交易平台，建立农地抵押贷款风险防范的“项目池”。第四，加快完善农村养老保险制度和医疗保险制度，弱化土地对农民的保障功能。

建立科学有序的流转机制，促进农地金融的可持续发展。从实践来看，我国农村土地流转一级市场已经基本形成。然而，大多数农民认为这没什么效果。主要原因是各地没有建立农村土地流转的产权信息交换网络和相应的平台，服务还比较滞后。首先，市政府要参与和承担组织任务，建立包括市、区(县)、乡(镇)、村在内的农村土地流转信息系统，向有土地流转需求的双方提供详细的土地流转信息，并通过信息系统渠道及时准确地向相关人员发布信息。其次，再次逐步完善城乡土地市场机制，充分发挥和调动城乡市场要素的活力。通过土地交易的建立，实现城市建设用地、农村建设用地和闲置土地的合理规划，使土地作为固定资产转化为流动市场资本，有效盘活农村土地，促进土地经营权抵押权的实现。

建立多元化、公平的评估机制，提高农村土地价值评估的专业水平。一方面，要建立以政策评估为主导、商业评估机制为补充的农村产权评估体系；另一方面，制定合理、科学的抵押物评估标准，综合考虑区域差异、土地基础设施、地上附着物价值、养殖品种等因素的权重，全方位确定抵押物价值；同时，采用多种评估方法，真实反映农村土地经营权的价值，确保评估价值更接近实际价值，提高评估的可信度和权威性。此外，应加强评估费用的管理，限制评估费用，评估费用按最低标准执行或由政府补贴，以降低农民的融资成本。