【庆祝改革开放40年】农信社管理体制之变

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从目前对省级协会改革的探索来看，无论是统一法人模式、联合银行模式还是金融控股模式，都是合理的，适合自身的情况。因此，“一刀切”的改革显然已经成为过去，省级协会的改革将遵循“先试点，后推广”的原则，因地制宜，最终根据自身具体情况形成多种模式。但是，无论采取哪种模式，改革都应着眼于维护县域法人的稳定，有效防范和控制风险，坚持服务三农的经营宗旨。

2000年，时任国务院总理的朱镕基经过反复研究，决定启动江苏农村信用社改革试点。2001年9月，经国务院批准，江苏省82个基层组织按照合作制原则，投资成立了中国第一个省级协会。

在江苏试点的基础上，2003年6月，国务院发布了《深化农村信用社改革试点方案》。农村信用社改革从江苏扩展到浙江等八省市，一年后扩展到全国。随着省级协会成立的完成，农村信用社围绕产权关系、管理体制和运行机制的改革拉开了序幕。

历史使命

“当时，广大县镇的农村中小金融机构被称为信用合作社。仅在江苏就有1700多个独立的法人实体，而在中国就有成千上万个，可以说只是一堆烂泥和沙子。面对管理不善、非法经营、地方干预等问题，将金融风险救助责任推给中央政府显然是不现实的。”《金融时报》记者日前在江苏采访时，一位在基层央行和农村信用社工作、经历过农业改革的老农告诉记者。

鉴于当时农村信用社发展的实际困难，江苏的做法是改革农村信用社的管理体制，将农村信用社的管理责任从中央政府移交给省政府，即信用社产生的风险由省政府“承担”；同时，以县为单位，将所有农村信用社统一为一个法人——县信用社，同时，选择部分基础较好的县试点成立农村合作银行和农村商业银行；此外，省级协会是在这些县级法律实体的基础上建立的，代表省政府履行管理和服务基层信用社的职责。

新一轮农村信用社改革的重要内容之一是改革农村信用社的管理体制，将农村信用社的管理权移交给地方政府(省级政府)，明确省级政府对信用社管理的主要职责。这些职责包括:引导信用社坚持服务三农的方向；督促信用社依法选举领导机构和聘用关键管理人员；农村信用社金融风险的防范与应对：帮助农村信用社收旧贷，查办案件，维护农村金融秩序稳定。

记者在接受江苏省协会采访时了解到，省协会的主要职能是引导、服务、协调和管理全省农村信用体系，“引导行业正确发展方向，促进整个行业的改革、发展和进步。”据介绍，江苏农村信用社改革经历了四个阶段，2001-2003年为改革的试点阶段。“面对改革初期人心不稳、资不抵债、缺乏活力等问题，我们将以劳动就业、岗位竞争和绩效挂钩为抓手，加快运行机制转型；以市场主导为出发点，加强农村金融市场服务，迅速扭转了全行业连续10年亏损的局面。”江苏省农村信用社协会副主任韩在接受记者采访时说。

在随后的2004年至2007年加强管理、2008年至2013年深化改革的阶段，江苏联合银行通过引导基层银行加强管理、规范经营、注重产权改革等方式，先后改革成立了股份制农村商业银行，提升了行业的可持续发展能力。2014年至今，围绕“小法人、大平台”产业建设和基层银行、省级协会转型，江苏农村信用体系进入了推进转型阶段。

实践证明，2001年农村信用社改革确定的基本方向，符合江苏省的国情、社会条件和农业条件，经得起历史考验的成功实践，推动全省农村信用体系进入历史最好发展时期韩对说道。

多项第一

“第一家省级协会”、“第一家农村股份制商业银行”、“第一家a股上市农村商业银行”和“第一批完成农村信用社银行业重组的省份”……江苏省出现许多第一次和第一批领导人并非偶然。作为农村信用社改革的试点省份，江苏农村信用社在产权关系和管理体制方面的改革实践引领了中国农村信用社的改革。

从2001年11月底开始，张家港农村商业银行上市，2016年5月，铜山农村商业银行完成重组。江苏建成62家农村商业银行，成为中国首批完成农村信用社银行业重组的三个省份之一。重组后，农村商业银行初步建立了现代银行治理机制；2008年以来，通过引进战略投资者，全省共有21家农村商业银行实现了49.5亿元的股权和资本合作；同时，江阴、无锡、常熟等五家农村商业银行已在国内a股市场上市，如皋农村商业银行已在新三板上市。此外，紫金、海安和大丰等几家农村商业银行的首次公开发行(IPO)也已被提上日程。在上述过程中，每一个阶段和步骤都离不开省协会的大力推动和引导。

截至2017年底，江苏省农村商业银行总资产已达2.6万亿元，存贷款余额分别为1.91万亿元和1.3万亿元，分别是改革前的14.4倍和15.1倍，年均增长18.1%和18.5%。全国农村信用体系存贷款总额排名从改革前的第五位跃升至第二位和第一位；在全省银行业排名中，从改革前的第四位跃升至全省第一位。其中，80%以上的县级农村商业银行是地方存贷款第一，成为地方经济发展不可替代的重要力量。改革前，全省农村信用体系当年亏损8.8亿元，2017年全行业实现利润243亿元，17年累计实现利润1973亿元。涉农贷款在省级农村商业银行贷款中的比重也从改革前的26.3%提高到49.8%，充分发挥了为农业、农村和农民服务的主力军作用。

从江苏到全国，你如何看待这一轮农村信用社改革的成功以及省级协会在其中的作用？对此，一些研究者指出，专业行业管理提供的组织保障无疑发挥了重要作用。英国《金融时报》记者了解到，在省级协会成立之前，人民公社、农业银行(601288，诊断单位)和中国人民银行都承担了农村信用体系的行业管理职能，但它们都具有明显的代管特征。省级协会是农村信用社的专业服务和管理机构。事实证明，这种排他性和专业性的行业管理体制是不断深化改革、促进发展的基本力量。

“另一方面，平等权利和责任机制的设计也充分发挥了省级基层组织协会的激励和约束作用。”韩认为。“管理、指导、协调、服务”的职能是省协会履行职责的手段，整个农村信用体系的“稳定和发展”是省协会的绩效目标。其中，广义行业管理(包括管理、引导和协调)的主要目标是保持农村信用体系的稳定底线，不存在区域性系统性风险；行业服务的主要目标是通过解决基层小法人做不到、做不好、单独做成本高的问题，实现农村信用体系的规模经济和发展。他总结说，省协会是一个“通过管理促进风险控制”和“通过服务促进发展”的双轮驱动系统，在改革的具体阶段发挥了积极作用。

自我改造

有人说，新一轮农村信用社改革的一个显著特点是地方政府的管理职责明确，这使得农村信用社改革不再是地方一级被忽视的孩子。省级政府的综合干预也使农村信用社在行政力量的支持下找到了一条符合当地情况的改革发展道路。目前，农村信用社改革确立的服务三农、明晰产权、实现可持续发展的目标已基本实现。

随着内外部环境的变化，省联社体制已经难以适应新形势的需要，要求“省联社改革”的呼声日益强烈，这已经连续三年写入政府“一号文件”。目前，省联社改革的政策环境越来越成熟。从省级协会现有的两种职能来看，对于加强协会的行业服务有共识，但对于是否保留行业管理职能仍存在明显分歧。

就江苏农村信用社的改革实践而言，由于改革后民间资本占农村商业银行股权结构的近90%，其自然的逐利性使得银行在政策取向上过分追求利润目标，可能出现背离“三农”、小微甚至“离农”、“离农”的趋势。另一方面，农村信用社在完成农村商业银行股份制改革后，建立了公司治理结构，但与现代银行相比，公司治理仍很不完善，关联交易、利益转移、内部人控制等问题时有发生。此外，一些高风险机构、交叉金融业务的风险聚合和突发支付风险也不容忽视。

综上所述，有观点认为，在“去行政化”改革的背景下，省协会的行业管理职能仍然有意义，可以通过省协会自身的股份制改革，将原来的行政管理转变为投资管理和股权管理。改制后的集团作为股东，深入到风险控制和服务三农的全过程，最终实现了“淡化行政管理、强化服务功能”的改革目标。

从目前对省级协会改革的探索来看，无论是统一法人模式、联合银行模式还是金融控股模式，都是合理的，适合自身的情况。因此，“一刀切”的改革显然已经成为过去，省级协会的改革将遵循“先试点，后推广”的原则，因地制宜，最终根据自身具体情况形成多种模式。

记者了解到，江苏协会正在加紧研究，提出建议和制定计划，希望能率先深化江苏协会的改革。韩认为，改革要把握五个关键点:一是要继续保持县域农村商业银行法人地位的长期整体稳定；二是不断提高农村商业银行支农金融服务能力；三是彻底解决农村商业银行自下而上参与和省级协会自上而下管理的反向错位矛盾；四是把握区域系统性行业风险的底线；第五，加强党对农村金融工作的领导。至于选择哪种模式，韩表示，这还需要省政府和监管部门的批准。

“无论采取哪种模式，改革都要着眼于维护县域法人的稳定，有效防范和控制风险，坚持服务‘三农’的经营宗旨。”他告诉记者。

相关链接:省级协会的改革进程

省联社是2003年新一轮农村信用社改革的产物。

长期以来，省联社改革争议的焦点之一是浓厚的行政色彩。因此，2007年，一个研究小组向原银监会提交了《关于加快农村金融改革的意见》，提出了农村信用社改革的“三个重点”和省级协会改革的“五大模式”。其中，“三个重点”是管理体制、产权改革和公司治理，“五大模式”是联合银行、金融服务公司、金融控股公司、统一法人和完善省级协会。很快，“五种模式”被监管机构认可。此后很长一段时间，业界都围绕这五条路径探讨了省级协会的改革方向。

2008年6月，重庆农村商业银行挂牌开业，试图“统一法人模式”，成为中国第一家由省级农村信用社改革的省级农村商业银行。2008年12月，宁夏黄河农村商业银行开业，探索“金融控股公司模式”，成为全国合作金融体系中的第一家省级金融控股公司。

2012年7月，中国银行业监督管理委员会发布《关于规范省(自治区)协会农村信用社法人治理的指导意见》，提出省级协会的职能定位为“为成员银行提供服务、指导、协调和行业管理”。新一轮省级协会改革的重点是如何实现“淡化行政管理职能，强化服务职能”，完善法人治理结构。

2011年底，甘肃省协会试图将其11个地级办事处和兰州管理部门一次性改造成6个地区审计中心，成为中国第一个开展“去行政化”试点的省级协会。

2015年5月，陕西秦农农村商业银行开业，“金融控股公司模式”成为新一轮回头客讨论的焦点。

截至2015年底，全国农村信用体系已成为中国最大的银行，拥有24.65万亿元人民币，占银行业金融机构总资产的12.4%。