全面管理防乱花钱 财政资金将迎最严考核

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[摘要]根据财政部发布的数据，今年8月，全国一般公共预算支出为15137亿元，同比增长3.3%。

9月25日，中共中央、国务院联合发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)。根据《意见》的要求，要力争在3-5年内基本建成一个全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以提高财政资源的使用效率和使用效益，提升政府效率。

9月25日，审计署发布了2018年第二季度国家重大政策措施执行情况跟踪结果公告。据公告称，目前部分项目绩效评估不到位或资金效益没有充分发挥，而金融股票型基金则是金融支出形成的结果。加强预算绩效管理有利于盘活财政存量资金，缓解政府支出压力。

“金融资金是有限的，但对资金的需求是无限的。要缓解矛盾，就要最大限度地发挥财政资金的效用。”中国财政科学研究院院长刘尚希向《时代周刊》记者指出，财政资金需要明确职能目标，协调国家、地方、部门之间的活动和行为，形成财政资金的良性循环。

存款问题由来已久

在积极的财政政策下，财政支出的压力日益增大。

根据财政部发布的数据，今年8月，全国一般公共预算支出为15137亿元，同比增长3.3%；1-8月，全国一般公共预算支出140673亿元，占年初预算的67%，同比增长6.9%。其中，中央一般公共预算支出20425亿元，同比增长8.6%；地方一般公共预算支出120248亿元，同比增长6.6%。

“在这个节点引入绩效考核管理系统一方面是为了约束财政资金的使用；另一方面，它也可以充分利用存放的财政资金。”中山大学岭南学院教授江林在接受《时代周刊》采访时表示，虽然财政资金的低效使用和闲置沉淀表面上并不违反任何制度规定，但它们阻碍了既定财政计划的实施。

江林认为，在积极的财政政策背后，应该更多地关注资本使用效率。

以审计署的公告为例，部分地区扶贫政策落实不到位，部分资金和项目没有达到预期效果，甚至扶贫资金被非法使用。

此外，上述审计抽查的16个地区存在非扶贫领域资金违规使用、骗取扶贫资金、超标准超范围发放等问题，涉及金额11.38亿元；九个地区的资金整体整合尚未到位，项目进展缓慢。3 . 63亿元资金已经闲置一年以上，其中2 . 59亿元资金已经闲置两年以上；7个县16个扶贫项目完成后，效益低下或亏损浪费，资金538.97万元；存在虚报贫困人口、谎报扶贫工作进展等7个方面的问题。

"一直缺乏对资金使用情况的评估。"刘尚希告诉《时代周刊》记者，所有政府部门手中都有资金，但这种严重分散的资金无疑影响了巨额财政资金的使用绩效。

建立激励和约束机制

“从表面上看，预算绩效管理是衡量政府绩效的一项管理指标。从本质上讲，预算绩效管理也是财权与事权的平衡。”在接受《时代周刊》记者采访时，江林指出，财税改革一直是过去几年的热门话题。随着这两年税制改革的推进，作为改革两翼的另一翼，金融体系也需要尽快跟上。

根据这次发布的《意见》，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和部门单位是预算绩效管理的主要责任主体:地方各级党委和政府的主要负责同志对地方预算绩效负责，部门单位的主要负责同志对本部门单位的预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责。

一位金融系统内部人士向《时代周刊》记者透露，目前的政策只是明确了责任主体，但相关细则和配套文件尚未最终公布。

“界定责任主体和评估预算执行情况将能够改变过去地方政府‘花钱’或‘不花钱’的状况。”江林在接受采访时指出，资金使用问责制不仅可以阻止地方政府推出“形象工程”，还可以推动“民生工程”付诸行动。

《意见》还明确了长期以来讨论的激励约束机制:原则上，绩效好的政策和项目应优先，绩效一般的政策和项目应督促改进，重叠和分散的政策和项目应调整，低效和无效的资金应削减或取消，长期存款应按照有关规定回收并用于急需支持的领域。

"早在2003年，财政支出资金绩效管理的尝试就已经在全国范围内逐步确立."上述金融系统人士告诉《泰晤士周刊》记者，虽然绩效管理的实施时间并不短，但“重支出轻绩效”的现象仍长期存在。

“一些部门在头10个月没有花多少钱。到年底，他们发现账户上还有一大笔预算，他们不在乎资金的使用是否合理。我们先用预算吧。”这位金融系统官员告诉《时代周刊》记者，过去为了花钱而花钱并不罕见。

"建立预算安排与支出绩效之间的联系机制，可以防止部门利益绑架财务安排."刘尚希指出，一些受利益驱动的政府部门不遵守财政资金的安排和约束，导致了重资金分配轻绩效管理的现象。有些部门甚至为了争取资金而忽视规划和可行性研究，什么项目好就申请什么项目，导致资金和业务脱节。

实现“三个完成”并不容易

事实上，目前的预算绩效管理尚未实现全覆盖，包括政府债务、政府与社会资本合作(ppp)、政府投资基金、政府采购、政府购买服务等领域的政府投融资活动，也没有建立有效的绩效管理体系。

“要建立长效的绩效考核机制，不仅要对部门项目的绩效进行评估，还要迫使预算部门改进管理方法，实现政府单位和事业单位的全面覆盖。”江林向《时代周刊》记者指出。

国家审计署发布的审计结果显示，截至2017年底，中央部门所属4900多家企业中，有4100多家企业(占83%)未纳入国有资本经营预算。

在这次发布的《意见》中，特别提出要在3-5年内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

具体而言，“三个补充”中的“全面”是指中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，包括政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算；“全过程”旨在将绩效评价的理念和方法深化到预算编制、执行和监督的各个环节，使预算与绩效管理真正挂钩；“全覆盖”主要强调绩效管理不仅包括一般公共预算，还包括政府基金预算、国有资本运营预算和社会保险基金预算，并延伸到政府投融资活动。

“实现‘三个完成’还有许多问题，特别是在基层。”上述金融系统人士指出，由于人力、财力和物力的限制，各地促进预算执行的工作各不相同，实现既定目标的成本也不同。单靠财政部门很难推进预算绩效管理的“三个方面”。

“全方位、全过程、全覆盖的定位表明，只要政府需要用钱，就必须进行绩效管理，这要求很高，难度很大。”上海财经大学公共经济管理学院教授刘小川在接受媒体采访时说。

但是，江林认为，随着电子政务的进一步推广，基于大数据平台和跨部门信息交互系统的建立，实现“三个完成”并不是遥不可及的。