地方政府财力结构与可持续性探析

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张若鹏毛小杰谭敏徐刘洋闻婧

地方政府财政资源是地方政府履行公共服务职能的财政保障，关系到地方政治、经济、文化、社会和生态全面、协调、可持续发展的现实和长远需要。中国共产党第十九次全国代表大会报告明确指出，理顺中央与地方的财政关系，完善预算制度，深化税制改革，是全面深化财税体制改革的三大任务。然而，地方政府的财力与这三项任务密切相关，尤其是与中央财政关系和税制改革密切相关。近年来，地方政府财力不足，财政结构失衡，收支矛盾加剧。在这种背景下，地方财政资源的科学合理分配和稳定增长显得越来越重要和迫切。

地方政府财政可持续性分析

目前，地方政府财政资源主要包括地方自有财政资源、中央对地方转移支付(包括税收返还)、地方债务等财政资源，2017年分别占60.7%、26.2%和13.1%。自有财政资源主要包括一般公共预算收入、基金预算收入和国有资本经营收入。

(1)地方一般公共预算收支差距逐年扩大，尤其是西部和县级地区。近年来，为加快发展方式转变，促进经济高质量发展，我国出台了一系列结构性减税和减费政策，在短期内限制了地方自有财力的增长，而地方财政支出的增长却没有下降，使得一般公共预算收支差距逐年扩大，在一定程度上制约了地方自有财力的可持续发展。2017年，地方一般公共预算收支缺口达到8.21万亿元，比上年增长0.89万亿元，增长12.2%。其中，西部地区与县域的收支差距尤为突出。西部地区一般公共预算收支缺口扩大0.35万亿元，比上年增长10.7%；占地方一般公共预算收支缺口的37.8%，比上年高0.7个百分点，分别比东部和中部地区高4.0和9.4个百分点。

(二)地方财力不足，过度依赖转移支付。近年来，地方财政资源严重不足，地方财政自给系数(地方一般公共预算收入/地方一般公共预算支出)从2014年的0.59逐渐下降到2017年的0.53。地方政府需要更多的转移支付来缓解财政收支压力，这使得转移支付从最初的补充作用演变为主导作用。2017年，中央对地方转移支付(含退税)65051.78亿元，增长5241.78亿元，增长8.8%，超过同期地方一般公共预算收入(4.8%)的增长速度；占地方财政资源总量的26.2%，分别比税收(不包括房地产业)和地方债务收入高6.0和13.1个百分点。2018年第一季度，转移支付占地方财政资源总额的31.2%。

(3)债务规模迅速扩大，地方政府债务风险加大。2017年，地方债务增加15839.1万元，增加4144.5万元，增长35.4%。新债规模约为2015年的2.5倍；地方债务收入规模约为2013年的9.4倍，相当于同期地方预算总收入(地方公共预算收入和基金预算收入之和)的21.7%。同时，近五年来，地方债务平均增长率比经济平均增长率(9.0%)高出155个百分点，地方政府的偿债压力不容低估。

(4)隐性金融资源难以明晰，管理和控制存在很大的不确定性。近年来，由于我国全面清理整顿金融专用账户，大量违规金融专用账户得到有效合并，金融专用账户数量明显减少，但金融专用账户和非税收入收缴账户余额增加，存量资金已存入商业银行。

不合理金融结构的负面影响

(一)自身财力结构不合理，进一步加剧了区域经济发展的不平衡。从地方自有财力结构来看，2017年，土地相关收入(土地出让收入+地方房地产业税收)对地方自有财力增长的贡献率达到47.5%，占全国的一半，比上年提高4.8个百分点，比税收高14.3个百分点。在地方自有财力整体依赖土地收入的基础上，一些发达地区的收入结构性问题更加突出。例如，在浙江省和江苏省，2018年第一季度土地相关收入占地方财政资源总额的比例分别为57.6%和54.0%，远远高于全国平均水平。地方政府将大量资金集中在与土地相关的产业链上，通过获得与土地相关的收入来保障地方财政资源，而对科技研发等其他领域的投入相对不足，导致地方产业发展趋势单一，增长潜力不足。

(二)转移支付已经演变为地方财力的主体，不符合“高质量发展”的要求。转移支付是补充财政资源的一种形式，用于缩小和消除地区间的财政差异。然而，随着我国地方收支矛盾的进一步扩大，地方政府对转移支付的依赖程度不断加深，转移支付的规模逐年增加。2017年，转移支付规模达到近七年来的新高；2018年第一季度，转移支付比例接近地方财政资源总量的三分之一，其中中西部部分省份转移支付比例超过地方财政资源总量的三分之二。转移支付已经从地方财政资源的补充演变为主体，背离了其原有的功能定位。

(3)债务规模的扩大对该地区中长期可持续发展带来了巨大影响。近年来，为加快城镇化和农村振兴步伐，各级地方政府不断扩大债务规模，甚至动用隐性债务和或有负债来缓解财力不足与公用事业和城市基础设施建设资金需求大幅增加之间的矛盾。2017年，地方债务占地方财政资源总额的13.1%，债务规模接近税收的三分之二。政府债务规模居高不下，经济增速缓慢上升，降低了政府未来的偿债能力。

相关建议

(一)加快改革中央和地方财政分权和支出责任。一是合理划分中央和地方公共服务职能，适度增加中央政府权力，地方政府在中央授权范围内行使相应权力，逐步实现地方政府财权与事权的匹配，缓解地方财政收支矛盾。二是出台了与《中央与地方政府在基本公共服务领域财政收支责任划分改革方案》相协调的措施，明确了相关部门的主要职责，充分发挥各部门的作用，实现了该方案的准确实施。第三，加强对财权绩效的监督、检查和绩效评估。在具体的改革过程中，中央政府严格监督地方政府提供的公共服务，通过补贴和激励的方式，激发地方政府提供优质公共服务的积极性。第四，循序渐进，注重实施。可以选择一些改革紧迫性强的重点省份，如青海、西藏和黑龙江。

(2)合理优化金融结构。随着财税体制改革和供给侧结构改革的不断推进，地方政府应着力培育地方自主金融资源，促进地方经济高质量发展。首先，完善土地制度。借鉴发达国家经验，探索建立新的土地收益管理体系，改变政府通过土地出让直接获取资金的模式，实现土地供应主体多元化，建立土地使用权出让平台，减少地方政府对土地出让的垄断。通过对土地存量征收土地税和财产税，土地税的潜在增长将得到增强。第二是把财政蛋糕做大做强。抓住“一带一路”战略实施和互联网经济在世界上的主导作用等强大机遇，加快发展高新技术产业和优势产业，打造一批国内外领先的“拳头”产业或产品，做大做强经济板块，扩大税基规模。三是赋予地方政府一定的税收管理权限。中央政府可以制定地方税基本法，规定税基、减免税条件、基本税率和允许调整范围等。地方政府可以根据当地情况调整税率，加强当地的独立财力。

(3)恢复转移支付的辅助功能。一是完善转移支付制度。明确转移支付的功能定位，恢复转移支付在调节地方财政收入结构和促进区域经济发展中的辅助作用，减少地方对转移支付收入的依赖。二是科学合理配置转移支付规模。从各地区的实际出发，区域经济水平、人口规模、自然地理条件、基础设施条件等。应逐步引入分配制度，科学合理划分转移支付规模，适当提高一般补贴比例，扩大地方政府统筹使用转移支付资金的权利。

(4)建立可持续的地方债务体系。首先，严格遵守“黄金法则”。也就是说，除了短期债务，政府借款仅用于基本和公共福利项目，不得用于弥补经常性预算缺口。二是加强法制建设。建立和完善地方债务相关法律、法规和制度，确立地方政府借贷主体的法律地位，增强地方政府依法还债的责任和信用意识，借鉴美国经验引入保险机制，坚持中央政府永不担保地方债务的底线原则，建立和完善“谁借、谁用、谁还”的责任制度。第三，结束过度借贷。我们可以尝试用负债率、新负债率、还本付息率、逾期负债率、利息支出等一系列数值作为判断政府偿债能力的参考指标，并根据偿债能力确定发债规模，以确保债务规模适度合理。第四，加强债券发行审批和债务资金监管，依法追究政府非法和盲目举债的责任。