花钱必问效 无效必问责

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《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)近日正式发布，这是党中央、国务院为全面实施预算绩效管理所做的顶层设计和重大部署。财政部有关负责人表示，《意见》的颁布是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是提高政府公信力和执行力、提高人民满意度的有效途径，是建设高效、负责、透明政府的重大举措。

“目前，我国全面实施绩效管理实践中的主要矛盾已经转化为绩效管理‘碎片化’现状与全面实施绩效管理要求之间的矛盾。以预算绩效管理为出发点，推动绩效管理的全面实施，是一个合理的选择。”中央财经大学政府管理学院副教授曹说。

三个维度促进绩效管理的全面实施

党的十八大以来，中央政府初步建立了以项目支出为核心的一般公共预算绩效管理体系，一些地方也结合实际情况进行了有益的探索，为全面实施预算绩效管理奠定了良好的基础。

但是，当前预算绩效管理还存在一些突出问题，主要是因为绩效的概念没有牢固确立，绩效管理的广度和深度不够，绩效激励和约束作用不强，预算绩效管理在提高财政资源配置效率和使用效率方面的作用没有得到充分发挥。

为此，《意见》做出了部署，力争在三至五年内基本构建一个全面、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算与绩效管理的一体化。

中国财政科学研究院副院长白景明认为，实现预算与绩效管理的整合是全面实施预算绩效管理的核心。这种整合将预算编制和预算执行与绩效管理联系起来，可以有效解决二者脱节的问题。

为促进绩效管理的全面实施，《意见》重点关注“全方位、全过程、全覆盖”三个维度。在构建全面预算绩效管理模式方面，将各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目全面纳入绩效管理。在建立全过程预算绩效管理链时，将绩效理念和方法深入融入预算编制、执行和监督的全过程，构建事前、事中和事后绩效管理的闭环系统。

同时，《意见》强调要完善全覆盖的预算绩效管理体系。各级政府要将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算纳入绩效管理，加强四个预算之间的衔接。

中国财政科学研究院研究员王认为，《意见》不仅注重财政支出绩效，而且注重财政收入绩效和财政政策绩效，构成了全方位的预算绩效管理模式。《意见》还首次提出预算绩效管理应覆盖四个预算，与以往相比是一个重大突破。

整体提高金融资源配置效率

《意见》在关注财政资金使用效率的同时，注重完善长效机制，努力提高财政资源整体配置效率。

为了从源头上预防和控制财政资源的低效配置，《意见》提出了绩效管理障碍，并提出了建立重大政策和项目绩效评估机制。财务部门应加强对新的重大政策和项目预算的审计，必要时组织第三方机构独立开展绩效评估，审计和评估结果作为预算安排的重要参考。

据了解，预先绩效评估不是一项新的工作，而是现有工作的结合，如预算审查和项目批准，这突出了绩效导向。

事实上，在《意见》出台之前，一些地方已经开始探索绩效评估。例如，去年底，北京市财政厅提前启动了2018年绩效评估，主要评估项目实施的关联性、项目预期绩效的可实现性、项目实施计划的有效性、项目预期绩效的可持续性以及财政投资的可行性。

此外，为确保业绩目标按时保质保量实现，《意见》明确要求对业绩目标实现程度和预算执行进度进行“双重监控”。

“实行‘双监控’，不仅有助于及时调整预算执行过程中的偏差，避免资金的闲置沉淀和流失，而且有助于及时纠正政策和项目执行中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金的安全高效使用。”上述负责人向财政部解释。

如果你花钱，如果你没有效率，你就要负责任

这项改革成功实施的关键是充分发挥预算绩效管理的激励和约束作用。为了使绩效管理真正有用和具有约束力，《意见》明确提出了强化预算绩效管理的约束条件，包括两大措施:责任约束和激励约束。

在责任约束方面，财政部应完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府、部门和单位是预算绩效管理的主要责任主体。《意见》特别强调项目负责人要对项目预算的执行情况负责，重大项目负责人要对自己的执行情况终身负责，确保自己花钱也要负责。

对此，白敬明表示，要落实主要责任，首先要提高思想管理水平意识，特别是政府领导班子要把预算绩效管理作为防范和化解重大风险的必要手段和建设服务型政府的有效工具。

在激励和约束方面，《意见》要求原则上优先考虑绩效好的政策和项目，督促改善绩效一般的政策和项目，调整重叠和分散的政策和项目，减少或取消低效和无效的资金，按照有关规定将长期沉淀资金回收用于急需支持的领域。

王认为，这些措施将进一步端正政策制定者"管好自己的财政"的政绩观，增强他们的使命感和责任感。