央企集团公司混改提速 东航有望拔头筹

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[摘要]冯认为，不同的中央企业国有股的比例应该不同。其中，公益性国有企业应保持国有股的绝对控股，而商业性国有企业的国有股可降至49%以下，且不需要绝对控股。

《时代周刊》记者陈泽秀来自广州

为解决国有企业改革试点中存在的具体问题，9月18日，国家发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会等八部委联合下发了《关于深化混合所有制改革试点的意见》(以下简称《意见》)，对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记等进行了安排。

与过去相比，八部委联合发文推进国有企业改革的情况很少。

《意见》中最引人注目的是“集团公司层面的混合所有制改革”。《意见》认为，在集团公司层面实施混业经营是实现世界级企业全球竞争力的重要途径。因此，有必要积极探索中央企业集团在公司层面进行混合改革的可行路径，解决集团层面混合改革后由谁持有国有股等现实问题。

中央企业集团层面涉及的资产复杂，影响面广，难以进行混合改革。目前，混合改革主要集中在二级以下的子公司，集团层面没有混合改革的案例。“当母公司实行混合改革时，下面的子公司自然会形成一个全新的机制。如果只是混在下面，上面就不会动，这很容易导致不变的效果。”中国企业声音研究所所长李进告诉《时代周刊》记者，《意见》涵盖了当前国有企业改革的一些核心硬骨头，反映了高层管理人员的坚定决心。"这将有助于解决问题，增强外界对改革的信心."

谁将成为中央企业集团公司层面的第一次混合改革？

根据国泰君安(601211)(港股02611)战略团队的一份报告，三家核心企业值得关注:东航集团、宝武集团和中粮集团。在《意见》出台前参与讨论的北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华接受《泰晤士报》记者采访时表示，选择后两家公司进行集团层面的混合改革是不合适的:“对中粮而言，粮食是当前的战略物资，涉及国家利益和国家安全；虽然宝钢集团所在的钢铁行业不涉及国家安全，可以促进混合改革，但它被宝钢和武钢合并。板块很大，层次很多，涉及的利益也很复杂，比如集团层面的混合改革。短期内很难取得成果。”

“从目前中央企业的情况来看，东航集团的层级不多，涉及的利益冲突也很少。从集团层面推进混合改革是一个很好的选择。”高明华说道。

在群体层面上很难混合和改革

根据签署意见，该文件最早于2017年11月29日完成。为什么最近才正式发布？

中国企业联合会研究部研究员刘兴国告诉《时代周刊》记者，国有企业改革是一项复杂的系统工程，改革政策和措施的出台需要提前规划，同时要考虑相关改革的具体进展和宏观经济环境。“这份文件的公布，可能意味着中央政府认为时机已经成熟，这无疑将有助于加快混合改革，促进混合改革与国有企业其他改革的协调发展。”

2016年，中央经济工作会议决定将混合改革作为国有企业改革的突破口。中国共产党第十九次全国代表大会提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界级企业”，进一步增强了国有企业混合改革的重要性。截至目前，已有两批19家中央企业被列为试点企业，涉及电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大领域。第三批混合改革试点方案尚未出台。

促进不同层次的混合改革并在集团一级发展这一改革已成为SASAC今年的优先事项之一。国资委主任肖亚青在今年两会期间表示，今年要在集团层面推进股权多元化和混业改革。在7月17日召开的年中会议上，SASAC进一步提出，下半年的混业改革将稳步推进2-3家集团级央企股权多元化，推进主业为完全竞争行业和领域的国有商业企业混业改革。

根据国资委发布的数据，目前，超过三分之二的央企实现了国有资本和社会资本在产权层面的融合。这些企业主要是二级以下中央企业的子公司，企业级别越低，混合程度越高。

相比之下，中央企业集团层面的混合改革需要打破僵局。刘兴国告诉《泰晤士报》记者，总体而言，目前除了1983年成立的中外合资中央企业上海贝尔外，其他中央企业集团都是国有独资企业。“绝大多数中央企业集团只是在近几年才完成了企业重组，即从国有企业转变为国有独资公司。”

去年8月，中国联通(600050)(港股00762)开始混业改革后，由于集团大部分资产已经进入上市公司，被市场称为第一次中央企业“整体混业改革”，但从严格意义上讲，中国联通仍是一个二级企业:其母公司中国联合网络通信集团有限公司仍持有国资委98.44%的股份。

许多专家对《泰晤士报》记者分析说，中央企业集团层面的混合改革相对缓慢，这主要受到两个因素的制约:一是考虑到中央企业所有制的特殊性及其对整个国民经济发展的重大影响，它们必须继续在子公司中积累。在经历了混合改革和各方面配套改革措施的完善后，我们将谨慎稳步地推进；其次，集团层面的资产更为复杂，涉及的金额往往更大，这使得混合和改革更加困难。

高明华在接受《时代周刊》采访时表示，在调查过程中，他发现很多民营企业都有兴趣参与中央企业的混合改革。“但人们更担心他们的权益能否得到保障。”高明华认为，这次出台的政策可以在一定程度上缓解民间资本参与中央企业混业改革的担忧，但总体上还不能完全解决问题。“意见毕竟是一项政策，而不是法律。当前最需要解决的是依法确立国有股东和非国有股东的平等地位。”

谁将成为第一个集团级混合改革试点？

在今年的两会期间，东航集团董事长刘绍勇表示，东航集团已向SASAC提交了关于推进集团公司层面混合改革的申请报告。他认为，此举将极大地释放生产的活力和人力，这将有助于东航更好地参与全球竞争。

事实上，东航集团在集团层面提出混合改革并不草率。2016年9月，公司进入国家发改委首批中央企业混合改革试点名单。2017年，东航集团完成了三级企业混合改革，其中东航(空(600115)物流公司引入了多种所有制的积极成分，集团持股比例从100%一次性降低到45%,员工持股比例更强。

不仅仅是中国东方航空。根据国泰君安战略团队的报告，在央企混合改革中，有两个央企值得关注:宝武集团和中粮集团。前者以国有资本投资公司为契机，探索集团层面的混业改革，后者计划今年完成18家专业公司的混业改革，并逐步实施上市。

什么样的中央企业有望成为第一个集团级混合改革试点？

李进告诉《时代周刊》记者，中央企业要在集团层面进行混合改革，要有强烈的混合改革意愿；更重要的是，“企业业绩较好或以前积累了混合改革经验，因此在集团层面进行混合改革试点的可能性较大。”从中央企业的规模来看，东北财经大学中国战略与政策研究中心副主任冯认为，对于中石油、中石化等资产1000亿甚至上万亿的中央企业来说，民间资本很难煽动混合改革。相比之下，小资产和相关技术的科技企业更有可能被列为集团层面的混合改革试点项目。“这类企业中有许多工程师和研究人员，有必要通过股权激励来调动员工的积极性。”冯对说道。

从行业角度看，刘兴国认为，中央企业层面的混业改革将优先考虑竞争领域的企业，“竞争越充分，试点混业改革的可能性就越大。”“一方面，东航集团有混合改革的经验，东航物流进行了混合改革，非国有资本比例超过50%，国有资产没有得到绝对控制；另一方面，虽然空航空业存在竞争，但总体而言仍处于垄断状态。如果私人资本难以单独进入空航空业，可以通过混合参与获得一定的利益，私人资本有很强的参与意愿。”高明华进一步解释道。

“中央政府愿意支持中央企业集团层面的混合改革。国资委也提出了鼓励中央企业集团探索混合改革的改革方向。据估计，一些愿意率先尝试的中央企业集团已经进行了初步沟通，不排除一些中央企业已经制定了集团层面的混合改革方案。”刘兴国推测道。

早期的混合改革还是国有控股

关于八部委联合发文推进国有企业改革的举措，刘兴国表示，几个相关部委联合发文的原因是改革涉及多方面，需要多个部委参与；另一方面，以往改革中的一些问题反映出不同部门在一定程度上独立行动的现象，这确实给改革的推进带来了一些麻烦。因此，客观地说，要求所有部门就改革进行协调并达成共识。“但是，从改革推进能力来看，真正能够有效推进改革实施的是国务院国有资产监督管理委员会”。

中央企业的庞大规模是反映国有经济控制力、影响力和活力的关键，也是国民经济的命脉。在集团层面的混合改革之后，这是一个必须解决的现实问题。

早在2015年，国务院就发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出“分级分类”，积极稳妥推进混合改革。“分类推进”主要是指混合改革的程度应区分商业性和公益性国有企业，区分商业性国有企业的主营业务是完全竞争还是重要行业和重点领域；“分层推进”是从集团层面到子公司、从中央政府到地方国有企业的纵向推进。

冯认为，不同央企的国有股比例应该不同。其中，公益性国有企业应保持国有股的绝对控股，而商业性国有企业的国有股可降至49%以下，且不需要绝对控股。

但目前，绝大多数中央企业完全由SASAC控制，没有区分公益和商业。冯建议中央企业将公益性业务与竞争性业务分开，“公益性业务可以保持完全控制，商业性业务将继续降低股权比例”。

李进和刘兴国都认为，早期中央企业集团层面的混合改革将倾向于选择保留国有资本的绝对控制权，但并不排除中央企业在一定竞争领域探索将绝对控制权转变为相对控制权的可能性。

“国有企业改革的目标是最大化国家福利，而不是简单地最大化国有资本的附加值。国有资本增值最大化只是手段之一。”高明华总结道。