《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》出台

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降低国有企业的杠杆率是结构性去杠杆化的重中之重。近年来，中国经济总体杠杆率保持基本稳定，但国有企业杠杆率仍相对较高。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称《指导意见》)，打破了国有企业预算的“软约束”，使国有企业资产负债成为“硬约束”，建立了解决国有企业债务问题的长效机制。

根据《指导意见》，“到2020年底，国有企业平均资产负债率将比2017年底降低2个百分点”。“到那时，大多数国有企业的资产负债率将接近行业平均水平，基本回报率将是合理的。”国家发展和改革委员会经济研究所的副研究员李石刚说。

从短期来看，它将有助于降低杠杆和防范风险，从长期来看，它将为国有企业的预算约束建立一个长期机制

近年来，党中央、国务院高度重视国有企业债务风险，为企业降低杠杆率做出了一系列重大决策安排，取得了显著成效。经过多次努力，国有企业一度很高的资产负债率已经下降。

“2018年7月，全国国有企业资产负债率为64.93%，比去年同期下降约1个百分点。”国家金融发展实验室的特别研究员喜鸾告诉记者，与此同时，国有企业的资产负债率仍然高于同期的民营企业。2018年7月，中国工业企业国有企业平均资产负债率为59.4%，比同期民营企业高出近4个百分点。2018年之前，这一差距约为10个百分点。据报道，在中国不同部门中，企业部门的杠杆率最高，超过三分之二的企业部门债务集中在国有企业。降低国有企业资产负债率已成为结构性去杠杆化的一项重要任务。

“长期以来，由于国有企业内部治理结构不完善和外部约束机制不完善，国有企业的资产和负债受到的约束较少。在举债时，杠杆率或资产负债率通常考虑不多，过度融资和规模冲动问题更为严重，导致债务规模扩张不力，各种债务风险交叉感染。”李石刚说道。

对此，《指导意见》坚持综合覆盖与分类管理相结合、内部治理与外部约束相结合、质量和效率与政策支持相结合的三大原则，从指标约束、自我约束和外部约束三个方面打破了国有企业的软预算约束。“短期内，这将有助于降低国有企业的杠杆率，防范和化解国有企业的债务风险；从长远来看，这将加强国有企业的公司治理，建立和完善国有企业资产负债约束的长效机制。”栾薄说道。

由于行业政策的支持和控制，按行业设定约束指标标准

有效的资产和负债约束需要全面覆盖和分类管理。

“一方面，要建立和完善国有企业的资产负债约束，不能有死角和盲点，所有行业和各类国有企业都要纳入资产负债约束管理体系。另一方面，我们也必须考虑到，不同行业的国有企业的资产和负债是不一样的，资产负债率也是很不一样的。”李石钢介绍，高负债率的国有企业主要集中在原材料、电力、煤炭和能源、重化工业、钢铁、有色金属、公路和铁路等行业。而国有企业在医药、皮革制品、食品饮料等轻工业以及医药、生物、消费和高科技等行业的高负债率并不突出。

因此，《指导意见》提出根据不同行业的资产负债特点，设定国有企业资产负债比率的基线、警戒线、重点监管线等各种约束指标标准，以上年所有规模以上企业的平均资产负债比率为基线，基线加5个百分点为警戒线，10个百分点为重点监管线，避免了单一标准设定时过于宽松或过于严格的问题。

“对于产能过剩的行业，要严格控制国有企业的资产负债率。对于战略性新兴工业企业、创新创业企业等。，它们灵活而恰当，反映了行业政策、支持和控制的基本原则。”同时，李石钢表示，由于企业资产负债率的周期性波动，《指导意见》中的资产负债约束标准采用了可动态调整的年值，而不是固定值，以免过多干涉企业根据市场变化调整资产负债结构的自主权。

完善内部治理，强化外部约束，提高约束的有效性和可行性

有效的资产负债约束不仅需要改善内部治理，还需要加强外部约束。

李石钢表示，中国国有企业资产负债结构不合理的原因更加复杂。“存在内部治理问题，如对过度的债务融资行为缺乏日常约束管理，对附属子公司的资产负债约束不足，内源资本积累意愿不强等。还有一些外部因素，如缺乏科学规范的企业资产负债监测和预警系统，对重债企业缺乏合作约束，评估和惩罚力度不够。为了提高政策的有效性，必须针对不同的原因全面执行政策。”

“通过内外约束的结合，《指导意见》实现了国有企业、国有资产管理部门、金融机构和社会信用的联合约束，提高了约束的有效性和可行性。”栾在《指导意见》中从两个方面介绍了具体措施:

在自我约束方面，《指导意见》明确了国有企业是资产负债约束的主要责任主体。一是要求企业根据相应的预警线和监管线，结合行业和自身实际，合理设定企业的资产负债率和资产负债结构；第二，将资产负债约束纳入国有企业日常公司治理，加强日常管理。例如，国有企业管理层应审慎开展债务融资活动，董事会应审查资产负债状况和未来资本负计划，并积极告知债权人财务困难。根据法律法规进行谈判和处理；三是加强国有企业集团对子企业的资产负债约束，避免母子企业和子企业之间的风险传染；第四，国有企业应提高盈利能力，增强积累内生资本的能力。

在外部约束方面，《指导意见》对国有资产管理部门和金融机构提出了相关要求。一方面，相关国有资产管理部门应加强监管。有必要根据风险的大小列出重点关注和监管的企业。同时，重点监管企业应建立优化债务结构、发展股权融资、债转股、依法破产等减债机制。此外，降低杠杆和减少债务的有效性应被视为企业评估和评价的重要内容。另一方面，金融机构也应加强对重债企业的协调和约束。《指导意见》对重点企业和重点监管企业设定了融资限制，如要求重点监管企业不得新增债务融资。此外，《指导意见》还通过国有企业负责人、中介机构和社会信用体系的全面责任，强化了企业财务失信的联合惩戒机制。

“资产负债约束不仅要以机制为基础，还要解决制度衍生的问题。”喜鸾认为，地方融资平台为地方政府提供融资，国有企业主动或被动承担政府职能或公共服务职能，是国有企业债务和地方政府债务的共同问题。“在这方面，《指导意见》要求‘厘清政府债务与企业债务的界限’，以解决政府债务与国有企业债务交织的制度性问题。”为了给国有企业降低杠杆率创造良好的政策和制度环境，《指导意见》还提出了盘活现有资产、完善多渠道资本补充机制、推进并购、依法破产等配套措施。

“当中国经济进入高质量发展阶段时，降低国有企业的杠杆率和债务减免是一个必须克服和克服的障碍。”李石钢认为，《指导意见》明确了建立国有企业资产负债约束机制的方向、原则和途径。“下一步是做好实施工作，为中国经济实现长期、持续、健康发展奠定坚实基础。”

人民日报(2018年9月14日09版)