省联社改革： 从金控公司到联合银行

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“连续三年，我都写进了中央一号文件。省联社改革的必要性和紧迫性是毋庸置疑的，但也表明改革是艰难的。就模式选择和具体实施操作而言，整体推广并不容易。”不久前，当英国《金融时报》记者从几个省级协会获悉改革进展时，一个省级协会负责改革计划设计的战略发展部负责人告诉记者。

作为15年前农村信用社改革的重要标志和成果，农村信用社的成立在推进改革、改善管理、完善内部控制和化解风险方面发挥了重要作用。但是，随着内外部环境的变化，这种管理体制已经难以适应新形势和发展的需要，要求“省级协会改革”的呼声也越来越强烈。近三年来，中央一号文件提出“开展省级协会改革试点”、“研究制定省级协会改革方案”、“推进农村信用社改革”。这表明，省级协会的改革已成为当前农村金融改革的重点。

但是，从目前各地改革的进展来看，对于模式的选择仍然存在很大争议，能够形成共识并全力推进的省份更是少之又少。因此，对于那些长期关注省级协会改革的人来说，试点工作仍然是“雷声大雨点小”

改革模式的选择

现有的省联社模式是十多年前农村信用社改革的产物，在农村经济不发达、县级法人治理不完善、整体发展水平较低的背景下具有很大的优势。随着农村经济的不断发展，特别是在农村金融机构综合实力达到一定水平的发达地区，改革已经成为产业发展的内在逻辑要求。

由于中国自然条件的巨大差异和经济社会发展的不平衡，改革政策的制定是基于因地制宜的原则，而不是“一刀切”，长期以来一直存在“五种模式”，即联合银行、金融服务公司、金融控股公司、统一法人和完善省级协会。近年来，在实践中，统一法人、金融控股公司和联合银行是最流行的模式。

上海、北京、重庆、天津等地的省级农村商业银行成立后，由于统一的法人模式更适合于城乡一体化程度高、管理半径小、管理好的省份，符合中央政府“继续保持县域农村商业银行法人地位长期整体稳定”的要求，在全国推广没有意义。记者了解到，近年来，大多数省级协会的改革和设计方案都是围绕“金融控股公司”和“联合银行”两种模式进行的。

陕西秦农银行成立于2015年6月，是在xi原六家农村信用社的基础上成立的。作为全省农村信用社的资源整合平台，它以资本入股控股各县级法人银行为纽带，最终成为银行控股集团。陕西秦农银行一经成立，就引起了业界的高度重视，被认为是省联社改造财务控制公司模式的一次重要探索。据记者了解，目前，江苏、浙江等省也倾向于改革财务控制公司的模式。

然而，与此同时，有相当多的省份打算建立联合银行。如湖南省联社党委书记、董事长张志军公开表示，由农村商业银行法人银行投资，自下而上参股，组建省联社股份，组织“三会一层”结构，是湖南省联社改革的探索方向。河南省联社党委书记、主席汪哲日前也撰文指出，河南农村信用社成立农村商业联合银行是一个合适的选择，并提出了成立河南农村商业联合银行的改革方案。除了这两个省，山东、江西、安徽、湖北、福建等省也表达了组建联合银行的愿望。

然而，据记者了解，虽然上述两种模式都受到青睐，但仍有利弊，适用性也不尽相同。

纠正管理关系的错位

无论是财务控制公司模式还是联合银行模式，目前省级协会管理体制中存在的问题必须首先解决。核心问题是省级协会与基层农村商业银行法律关系的错位。

根据2003年农村信用社改革的要求，各省联社由基层农村商业银行“自下而上”组成，按照省政府的授权“自上而下”管理农村商业银行，形成了“股东出资设立企业，企业管理”的奇怪现象。省协会成立以来存在的角色冲突存在固有的制度设计缺陷。“此外，目前许多省份的农村信用社都已转型为农村商业银行，但省级协会仍使用农村信用社的名称，也存在着名不副实的问题。”一个省协会的工作人员在采访中告诉记者。另一方面，目前农村商业银行存在诸多风险，整个行业面临着巨大的风险控制压力。“省联社-基层农村商业银行”的两级独立法人制度，使得省联社无法通过弥补差异或并购清理风险来应对风险，风险防控手段明显不足。

基于上述考虑，一些省份尝试实施省联社的公司化改造，通过向社会筹集资金，组建以国有资本为主体、集体和民间资本为补充的省级控股集团，然后向下参股农村商业银行，以增强农村商业银行的资本实力，充分发挥国有资本服务三农的战略主导作用。财务控制公司模式的优势显而易见。一是通过股权投资理顺与基层组织的管理关系；二是符合中央政府“保持县域农村信用社法人地位和数量”的初衷；第三，有利于扩大业务范围，向综合大金融发展，满足农村金融多元化需求。

但是，由于该模式中股权的“自上而下”设置，初始资本需求巨大，特别是当控股高风险机构解决高风险问题时，需要筹集大量资金购买不良资产，这使得财务控制公司模式难以实施。"采用这种方法需要省政府的大力推动和强有力的财政支持."一位业内人士告诉记者，“如果引进的外部资本过高，可能会偏离为农业、农村和农民提供基层社会服务的市场定位方向，因为股东过分追求资本回报。”此外，如果财务控制公司模式仅作为资本运营平台，本身不从事银行业务，其服务功能将大大削弱。

据该人士介绍，财务控制公司模式将省联社股权倒置的行政管理关系转变为自上而下的控制性股权相联系的合法合规管理关系，代表了市场化的改革方向。然而，这种模式需要大量的资金，这使得它很难筹集到股份，并且它的实施可能会遇到阻力。

不仅仅是“联合”

与财务控制公司模式不同，联合银行是一家省级股份合作银行，具有完善的法人治理结构和经营、管理、服务三大功能。联合银行持有有限金融许可证，可以从事批发存贷款业务，为成员农村商业银行提供结算清算、批发资金和公共产品服务。

相比之下，联合银行模式成本更低，操作更简单。基层组织已经从联合协会的成员变成了联合银行的股东，无需额外筹资。改革对现有制度影响不大，可以大大减少改革带来的冲击，同时可以更好地保持县域法人地位和数量的整体稳定。

然而，在省协会转变为联合银行后，基层银行从省协会的成员转变为联合银行的股东，目前联合银行与基层银行的关系基本保持不变。换句话说，联合银行的股份与省级协会相同，后者是由基层银行自下而上组成的法人财团。如果联合银行仍行使管理、引导、协调和服务的职能，其实质仍是自上而下地管理“投资者”，而“权力倒置”和“关系错位”的问题仍未解决；同时，各经营主体在经营活动中的权责界限仍不明确，制度设计仍不能解决权责不平等的问题。

事实上，联合银行模式更适合于城乡二元结构明显、农村信用社发展水平相对较高的省份。然而，在社会经济发展不平衡的地区，这种多层次的公司治理模式难以整合系统资源形成规模效应，难以实现以城补村、以富补歉、取长补短、均衡发展的目标。同时，不利于制度化、规范化、合理化的风险防控管理体系的建立和有效运行。因此，如果改革仅仅是产权性质的改变，那么“农村商业银行”改革后从“联合社会”到“联合银行”的失败将难以解决原有管理体制中存在的弊端。用一位业内人士的话说:“不触及改革的难点和痛点，就不利于农村信贷体系的长期发展。”

围绕省级协会改革，无论选择哪种模式，核心都是遵循“提升农村金融服务水平、促进农村中小金融机构发展、调动中央和地方积极性”的基本原则。因此，必须牢牢把握几个关键点——继续保持县域农村商业银行法人地位的长期整体稳定；不断提高农村商业银行支农金融服务能力；坚持区域系统性行业风险不发生的底线。

没有“一刀切”的改革计划，也没有“一刀切”的完美选择。适合自己实际情况的是最好的。从这个角度来看，省协会应该是本轮改革最有力的推动者。然而，作为利益相关者，省联社能否真正在这一过程中从“三个有利于”开始一场自我革命，无疑给改革的顺利进行和最终成功增加了一些不确定因素。