巴曙松：中国人口老龄化背景下的养老金缺口与对策

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人口老龄化加剧加大了各国公共养老金的支付压力，中国也面临严峻挑战。目前，学术界关于我国公共养老保险收支差距的研究结论不一致。

引导演讲

人口老龄化加剧加大了各国公共养老金的支付压力，中国也面临严峻挑战。目前，学术界关于我国公共养老保险收支差距的研究结论不一致。本文系统梳理了中国人口老龄化与养老金缺口的相关研究，并在此基础上，得出中国人口老龄化对养老金缺口影响的主要机制。最后，在借鉴日本应对老龄化的经验和现有研究的基础上，给出了相应的政策建议。

一.导言

中国正处于社会经济转型和人口结构转型的关键时期，养老保险的运作一直受到国内学者的特别关注。随着全球人口老龄化的逐步加快和日益严重，中国养老保险面临的财务压力越来越大，对养老金缺口的担忧日益加剧。养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，为老年退休人员提供稳定的物质帮助和基本生活保障，其运行关系到社会稳定。一些学者甚至认为养老金缺口已经成为影响我国国家经济安全的重要因素，并提出将养老金缺口相关指标纳入国家经济安全监测评估指标体系的观点。中国共产党第十九次全国代表大会的报告也明确指出，要完善基本养老保险及其制度，尽快实现全国养老保险的统筹。因此，研究我国人口老龄化的现状及其可能带来的养老金缺口，探索如何建立和完善社会养老保障体系，具有深远的社会现实意义。

二，中国人口老龄化现状及未来预测

(一)中国人口老龄化

中国实行了30多年的计划生育政策，有效抑制了中国人口的爆炸式增长，但同时也不可避免地埋下了人口年龄结构在未来迅速老龄化的隐患(陈宁，2017)。在强制性政策的影响下，中国作为世界上人口最多的发展中国家，虽然人均收入水平还比较低，但已经进入老龄化社会。根据2010年第六次全国人口普查数据，中国60岁以上人口比例达到13.26%，比2000年第五次人口普查结果增加2.93%，65岁以上人口比例达到8.87%，比2000年增加1.91%。按照国际标准，这两个数据都表明中国已经进入老龄化社会(张传川，陈斌凯，2014)。根据世界卫生组织2016年《中国老龄化与健康国家评估报告》，随着中国经济的发展，儿童死亡率和生育率都有所下降。中国每名妇女的子女总数从1950年的6.11人逐渐下降到2015年的1.66人，同期全国总死亡率从每万人22.2人下降到每万人7.2人，人口预期寿命稳步提高。在中国，从1950年到2015年的65年间，平均预期寿命从44.6岁提高到75.3岁，平均预期寿命提高了近70%。到2050年，这一指标预计将达到80年左右。出生率的下降和人们平均预期寿命的提高使得整个中国社会的老龄化进程处于加速发展状态。曾毅(2005)认为，中国社会下一代人口的年龄结构正在全面老龄化，并呈现出区间结构老龄化程度不同、城乡差别巨大等特点。因此，中国老龄化是一个重要而紧迫的理论和实践问题。

(二)中国未来人口老龄化预测

学者们对中国人口结构的中长期变化趋势进行了描述、分析、探索和预测。杜鹏等人(2005)基于第五次人口普查数据建立了一个模型，对未来100年中国人口的年龄结构和老龄化趋势进行了分析和预测。根据杜鹏等人预测的模型，到2100年，中国65岁人口的比例将达到27.5%，60岁以上人口的比例将达到34.3%。然而，与此同时，由于影响人口结构变化的因素众多且复杂，人口结构的变化趋势也在随着这些因素不断变化，而官方人口数据的更新和公布，需要根据这些因素的变化不断调整和完善人口预测(翟振武，2017)。翟振武在充分考虑生育政策变化影响的基础上，根据2015年1%人口抽样调查数据，对中国中长期人口规模和结构进行了预测和分析，认为中国总人口规模将在2029年达到峰值，到2100年，中国65岁及以上人口比例将分别达到31.54%和37.92%。据陈宁(2017)称，尽管全国人口年龄结构的老龄化趋势无法逆转，但开放“二孩”政策可以有效缓解人口老龄化。中国目前正处于人口结构快速老龄化发展阶段，人口年龄结构将对经济发展、劳动生产率、储蓄率、消费率等诸多方面产生一定影响(吴苍平，1999)。因此，预测和分析中国人口结构的变化和发展具有重要意义。过去经历了许多老龄化过程，劳动力的比重将有一定程度的上升，总人口的年龄结构将得到优化。总的来说，根据目前的人口结构和趋势，从理论上讲，中国的老龄化问题在未来将会日益严重；在这种背景下，以养老金为代表的社会保障的重要性日益增加。

三，国内养老金缺口相关研究

(一)养老保险分类与国内养老金支付缺口

养老保险为老年退休群体提供稳定的物质支持和基本生活保障，其运行与社会稳定乃至国家安全密切相关。目前，中国的养老保险制度基本上采用了世界银行1994年提出的三支柱体系。第一个支柱是强制性基本养老保险，第二个支柱是企业年金，第三个支柱是商业保险。2005年，世界银行增加了零支柱和第四支柱，其中零支柱来自一般税收，第四支柱来自家庭养老金(巴曙松，2010年)。根据不同的养老金筹资模式，养老金计划可分为三种形式:现收现付制、完全积累制和部分积累制(王晓军，2013)。现收现付制是基于按支出收费的原则实施的，可以实现当期养老金的收支平衡，但人口老龄化会给收入和支出带来巨大压力；在全积累制下，被保险人的保费存入其个人账户，退休人员的养老金来源于其在职期间的部分收入积累，对下一代的经济压力较小，但不能体现保险互助，资本运营风险较高；部分权责发生制既有现收现付制，又有完全权责发生制，其运作原则是当期和远期收支平衡(袁晓树，2016)。

就中国目前的情况来看，除了零支柱和第四支柱外，养老保险制度的第二支柱没有缺口，第三支柱不发达，结构相对不平衡。因此，一般来说，养老金缺口压力主要来自基本养老保险的第一支柱。我国基本养老保险制度采用部分积累制筹集资金，由国家、单位和个人共同分担养老保险费用，账户管理是社会统筹账户和个人账户相结合的运行机制。由于社会人口老龄化和历史因素的影响，我国基本养老保险存在两种支付缺口压力:静态缺口是指我国基本养老保险社会统筹账户的当期收支缺口，导致个人账户资金被挪用，导致空账户；动态缺口是指在人口年龄结构老龄化的压力下，未来养老金收支可能出现的动态预算缺口。据官方统计①，截至2016年底，中国基本养老保险累计余额超过4万亿元，每年的收支仍处于盈余状态，养老金累计余额持续上升。但实际上，自2012年以来，全国基本养老保险的收入增长率已经连续五年低于支出增长率。如果人口老龄化问题越来越严重，将会加速未来养老金需求的增长，并且不可避免地会出现养老金缺口，因此有必要对其进行计算和分析。

(二)存在养老金缺口争议

随着社会人口年龄结构老龄化程度的逐步加深，老龄化压力可能导致的养老金缺口越来越受到各方关注，但学术界关于养老金缺口是否存在的研究结论并不一致。一些学者认为养老金缺口不存在。刘志荣(2012)表示，未来10年内，整体账户不会出现缺口。他认为，由于中国养老保险缴费率在世界上处于较高水平，养老保险基金多收少付，总体余额只会增加。养老基金缺口不存在。中国养老保险制度的主要问题在于双轨制。尹为民(2013)还指出，我国养老基金账户每年仍处于盈余状态，认为我国社会保障体系建设在过去10年取得了突破性进展，主要表现在覆盖面扩大、保障水平提高和社会保障基金整体规模不断扩大。但是在研究了上述文献之后，我们可以发现两个问题。首先，这些文件中研究的养老金缺口是指城镇职工的养老金缺口，并不涉及其他养老保险如城乡居民养老保险，因此不足以反映我国养老基金的整体缺口。另一个问题是，上述两个文献在研究过程中都是静态地看待养老保险基金的收入和支出。前者的结论是基于人口年龄结构变化不太大的假设，而后者只分析和讨论了过去养老保险基金账户的收支情况，得出了存在盈余的结论，但没有判断未来长期账户的余额。因此，其结论值得商榷。更多的分析和研究表明，未来中国的养老基金将出现缺口。许多学者对养老金缺口的成因有一定的共识，但对于缺口何时出现以及缺口会有多大却有很大的争议。

(三)养老金缺口的原因

中国未来养老基金可能出现缺口的原因有很多。王成(2015)总结出导致养老金缺口的主要原因有四个，即养老金制度从现收现付制向统一账户制转变过程中的过渡成本、人口老龄化加剧、养老金支付水平的不断提高和双轨制养老金制度。曹冬梅、余胜展(2015)、万、(2016)分别从供给和需求两方面分析了养老金缺口的原因。他们认为，需求方面的原因包括老年人口基数的快速增长、老年人口的长寿风险、养老金期限的延长以及养老保障的整合成本。然而，在致富之前，劳动力减少，退休年龄低，养老金储备相对较低，制度保障不完善。

至于养老金缺口的主要原因，各方面学者的观点都有所不同。刘学良(2014)认为，未来养老金短缺的主要原因在于人口老龄化加速和劳动人口逐渐减少；谢慧明和梅琼(2010)认为个人账户空账户的运作和隐性债务是未来养老金缺口的主要原因；吴旭东和周凤珍(2013)提出，我国养老保险的双轨制是导致养老金缺口的关键因素。综上所述，我国未来可能出现养老金缺口的原因是多方面的，但本文主要探讨的是老龄化人口年龄结构对养老金缺口的影响。

(四)人口老龄化对养老金支付差距的影响

经济社会中人口的老龄化年龄结构和退休人数的不断增加，必然导致社会整体抚养比的增加，进而导致国家养老金收支的逐渐失衡。一个国家进入老龄化社会后，养老金支出在国家社会保障支出中的比重将会迅速增加(蒋，，2006)。

目前主要有三种测量方法:简单建模法、精算预测法和宏观模型法。

1.简单模型法。曾毅(2005)在分析中国人口老龄化主要特征的基础上，利用退休年龄人口和工作年龄人口的预测参数建立了预测模型，并在假设退休年龄不变且逐渐增加的基础上，计算了未来人口老龄化导致的养老金缺口率。预测结果表明，在配套的保费调整政策等机制下，如果员工的退休期限能够逐步推迟，我国的养老金缺口能够得到有效解决。蒋(2006)利用政府相关统计数据对中国未来人口进行了预测，并定量分析和评价了中国人口老龄化对养老金支付负担的影响。他认为，随着人口的老龄化，现收现付制下的养老金支付率将逐年上升，30年后养老金支付率将超过30%，因此现收现付制的养老金制度无法继续。然而，在20%的替代率下，由于“代际支持”比例的降低，人口老龄化带来的养老金支付压力将明显减弱。

2.精算预测方法。于洪、曾毅(2015)认为，当前的人口老龄化问题对国家基本养老保险的运行有很大影响。根据他们的模型，按照目前的老龄化趋势，全国基本养老保险在2030年前后将会出现当期收支缺口，而到本世纪中叶，现有基金的累计金额将会失去空，而其损失将由be/きだ·田·岳红和赵湘莲(2016)根据第六次全国人口普查的数据建立了一个随机精算预测模型。模型结果表明，在早期阶段，养老保险覆盖面的扩大和支付规模的扩大掩盖了人口老龄化带来的养老金支付压力。然而，随着支付规模达到临界点和人口老龄化程度的加深，国家基本养老金将出现缺口并继续扩大。模型结果预测，养老金缺口将在2025年达到2万亿。冯和牛晶晶(2015)调查了人口老龄化对中国农村地区养老金差距的影响。他们建立了老龄化高峰期农村养老金缺口的精算模型，并用陕西省农村人口和金融数据进行了检验。模型结果表明，陕西省农村人口老龄化进程将在2032年至2060年间逐渐达到高峰。然而，到2031年左右，农村养老金的收支将由经常性盈余变为经常性缺口，到2044年左右，将由经常性缺口变为累积性缺口。在此期间，该地区的养老保险制度总体上将面临巨大挑战。

3.宏观模型方法。姚金海(2016)基于某大城市的数据，建立了两阶段重叠模型来衡量人口老龄化与养老金收支缺口之间的关系:初始养老金收支压力主要来自过渡成本，由于个人账户被整体账户挪用，个人账户出现了“空账户”。在中后期，养老金收支缺口的压力源已经转向人口老龄化。此时，养老金方面，姚金海认为，2021年后空个人账户的问题将进一步加剧。如果不采取有效措施，到2039年，基本养老保险个人账户将全部处于空账户运行状态。刘学良(2014)在当前中国养老保险制度和人口年龄结构趋势不变的前提下，建立了养老保险精算评估模型，测算了中国未来基本养老保险的收支缺口。结果表明，从2010年到本世纪中叶的40年间，我国政府对养老保险的财政补贴现值总计为57.5万亿元。

综合考虑以上三种方法，可以得出结论:简单模型法大多认为在中国人口老龄化的背景下，养老金缺口将在2050年左右达到峰值，但模型对参数敏感，参数的调整对缺口影响很大。因此，该方法认为调整退休年龄、养老金缴费率等关键参数是解决养老金缺口的重要途径。精算预测方法主要是基于随机模型来度量养老金缺口，认为在人口老龄化背景下，如果不调整养老金政策，养老金缺口将呈指数增长。宏观模型法深入分析了人口老龄化影响养老金缺口的机制，指出未来养老金收支缺口的压力源将转向人口老龄化，养老金缺口主要表现为个人账户空账户规模的逐步扩大。综上所述，根据目前的经济和人口水平，如果没有政策干预，养老金缺口将会加大，因此调整养老金政策迫在眉睫。

四、日本老龄化下的养老金缺口及其启示

(一)日本人口老龄化与养老金差距

日本是世界上人口老龄化最严重的国家。根据世界卫生组织的报告，到2016年，世界上只有一个国家的60岁人口超过30%。根据日本内政和通讯部统计局的统计，1951年，日本65岁以上的人口达到总人口的4.9%；1986年，这一比例上升到10.3%；2005年，日本65岁以上人口比例达到20.2%。在养老保障制度方面，自1961年以来，日本建立了福利保障高、覆盖全民的公共养老保险制度，但在随后的十年里，日本迅速进入老龄化社会。随着社会人口结构中老年人数量的不断增加，日本的社会保障支出，尤其是公共养老保险支出迅速上升，整个社会养老保险的收支压力不断加大。一些公民开始怀疑公共养老保险制度，由此产生的公共养老金拖欠问题进一步降低了日本养老保险的支付规模。事实上，由于国内经济衰退的迹象，以及人口老龄化速度超出人们的预期，日本公共养老金制度带来的财政压力自20世纪80年代末就已经显现。作为日本负责卫生保健和社会保障的主要部门，卫生和福利部每年都公布其年金。根据前几年公布的财务报告可以看出，养老金赤字从2001年开始出现，金额高达7000亿日元。从2002年到2009年，日本的公共养老保险实际上处于“入不敷出”的黄色阶段，空的赤字高达7万亿日元。根据卫生福利部的预测，如果养老保险制度保持不变，日本公共养老金的积累部分可能在2020年左右耗尽。

(2)日本的相关应对政策

日本是世界上人口老龄化最严重的亚洲发达国家，其在人口老龄化背景下应对养老金缺口的经验和教训对中国应对养老金缺口具有很高的借鉴意义。陈静(2014)认为，日本养老金缺口的直接原因包括日本人口老龄化速度超出政策预期、公共养老基金投资回报率低于预期、公共养老基金失败率过高、日本经济持续低迷以及养老金支付水平过高。日本政府的对策包括开源节流、养老基金市场化运作和增强国民信心。因此，我国可以借鉴其科学严谨的养老制度设计和完善，养老保障的支付标准应适应国民经济发展和社会变迁的水平，建立长期的部分积累制度，增强财政支持能力，注重养老制度的代际公平，提高运行收入。经隋党琛、吴雪(2013)分析，日本政府为解决公共养老金信用危机，恢复国民信心和养老金支付率，在相关法律制度、公共养老金财政和养老基金管理三个方面进行了改进。日本政府通过提高养老金缴款率和推迟退休年龄来改善养老金的支付和支出，通过改革公共养老金管理机构和运作方式来维持和增加养老金的价值，并通过彻底改革“统一”年金制度来维持公共待遇和恢复国民信心，从而进一步缓解公共养老金的财政压力。总的来说，日本养老保险制度对中国的借鉴主要包括以下四个方面:一是适当增加社会保障特别是养老保险的财政支出，减轻人民自身养老负担；二是建立和完善多支柱、多层次的养老保障体系；第三，逐步推迟员工的法定退休年龄，减轻经济负担的压力；第四，推进全国养老保险统筹，提高养老保险基金管理收益率。

5.应对养老金缺口的对策和政策建议

考虑到我国老龄化和养老金缺口的现状和未来前景，解决养老金缺口的直接而有效的方法是:提高社会保障支出在财政支出中的比重，发展个人商业养老保险，逐步推迟退休年龄，提高养老金投资的规模和收益率。从短期来看，逐步推迟退休年龄是缓解养老金缺口的快速有效措施，但从长期来看，增加政府社会保障支出、发展个人商业养老保险、提高养老金投资回报率是解决养老金缺口的必然要求。四种方案各有其针对性、必要性和政策推广难度，但解决养老金缺口问题不能靠单一的政策方案。只有同时实施多种政策措施，构建多支柱、多层次的养老保障体系，才能在短期、中期和长期内有效缓解甚至解决人口老龄化带来的养老金缺口压力。

(1)提高社会保障支出在财政支出中的比重

在过去的30年里，中国经济保持了快速增长，与之相匹配的是一系列政府主导的经济政策，这些政策更加注重发展效率。在这种发展模式下，中国政府的财政支出表明，它更注重经济建设，而不是民生和福利。2012年，中国社会保障支出占财政支出的10%，而发达国家和发展中国家这一数据的平均值分别为32%和26%。鉴于我国社会保障基金无论从绝对值还是从财政支出比例来看，都远远低于发达国家，梅琼、迟文田(2010)认为，我国应利用近年来财政支出快速增长的优势，逐步改善财政支出结构，适当降低投资支出比例，提高社会保障支出比例，从而改善养老保险制度的支付压力。

从政府在社会保障中的责任来看，世界各国实际的社会保障模式大致可以分为两种:一种是政府承担大部分养老保障负担，以政府为核心的社会保障模式，另一种是家庭为养老保险主要承担者，政府财政在社会保障尤其是养老保险中发挥辅助作用的模式。后者的政策或战略是，经济发展目标优于提供社会保障福利，而中国更喜欢后者。这主要是因为中国目前正处于相对高速的发展阶段，其发展战略和经济政策更加注重效率。然而，随着中国进入新的经济常态，其经济政策将不可避免地逐渐转向公平和质量。从发达国家的发展经验来看，鼓励家庭养老不是一项有效的公共政策。政府在社会养老保障部门承担核心责任效率更高，正外部性更大，也是时代的必然趋势。

(2)加快发展第三支柱个人商业养老保险

商业养老保险是第三大支柱，是我国养老保险体系的重要组成部分。然而，在过去的10年里，中国商业养老保险的发展滞后于第一支柱和第二支柱，直到2017年年中，当国务院办公厅正式发布相关文件。郑炳文(2018)表示，中国的第三支柱相关政策体系正在形成三个共识。一是建立“个人养老金账户”作为其运营载体；第二，第三支柱应兼具保险和投资功能，其覆盖范围不限于商业保险产品；第三，商业保险是第三支柱不可分割的一部分，它不能脱离商业保险。

个人商业养老保险强调自愿性和灵活性，是养老保障体系的重要组成部分，是第一、二支柱的重要补充，为个人养老金提供了额外保障，也是积极应对人口老龄化的有效措施。另一方面，由于我国商业养老保险长期发展缓慢，监管不完善，公众普遍存在疑虑，缺乏安全感。因此，在积极推动商业养老保险发展的同时，政府也应加强监管立法的完善，有效保护投保人的利益，引导商业养老保险市场健康快速发展。

(三)退休年龄逐渐推迟

目前，中国员工的法定退休年限和相应的缴费年限低于世界平均水平，与发达国家制定的标准相差甚远。目前，中国女职工的法定退休年龄是50岁，女干部是55岁，男职工是60岁。在发达国家，退休年龄一般在60岁以上。例如，在英国、意大利、澳大利亚和奥地利，男性的法定退休年龄是65岁，女性是60岁。在荷兰、丹麦、德国和西班牙，男女的法定退休年龄都是65岁，美国是66岁。此外，上述所有国家都计划进一步推迟退休工人的年龄标准。推迟退休年龄有利于从增加收入供给和减少支出需求两个方面缓解基本养老金的收支压力。根据中国社会科学院郑炳文教授的计算，每年当员工法定退休年龄被推迟时，中国的基本养老保险基金可以从供需两端缓解近200亿元的支付压力。根据田、赵湘莲(2016)建立的模型，如果中国职工的法定退休年龄男性推迟到65岁，女性推迟到60岁，与现行标准相比，基本养老保险的现行差距可能会推迟17年左右，预计2085年的累计差距将减少55%以上。

就目前的国情而言，我国公民的平均退休年龄相对较低，逐步延长我国雇员的退休年龄仍有一定的空时间。一些学者建议中国可以逐步推迟退休年龄，到2045年将男女员工的法定退休年龄都推迟到65岁。2015年3月，许多部委联合发布了相关文件④，要求一定级别的女性干部将退休年龄推迟到60岁，这与男性员工的退休年龄一致。虽然从长远来看，推迟员工退休年龄只能延缓养老金缺口的出现，但不能从根本上解决养老金缺口问题。但是，在相对较短的时间内，逐步推迟退休年龄是缓解养老金收支失衡的一项快速有效的措施，也是解决养老金与其他政策差距的一项必要措施。同时，逐步推迟退休年龄也是经济和社会适应人口老龄化的必然选择。

(4)提高养老金投资的规模和回报率

扩大全国养老金管理和投资规模是缩小养老金支付差距的有效途径，也可以在一定程度上缓解政府财政养老金补贴的支出压力。王成(2015)提出，全国基本养老保险统筹可以实现养老金的集中运营和管理，扩大投资规模，进而提高养老金投资回报率。根据《2016年中国社会保险发展年报》，2016年，广东、江苏、浙江等9省累计基金余额超过1000亿元，青海、黑龙江、内蒙古等7省存在当期收支缺口。实施国家总体规划可以改善养老保险制度的碎片化，解决各省之间资金平衡和缺口不能得到最佳协调的问题。2018年6月，国务院决定建立养老基金中央调节制度，这极大地推动了全国养老统筹的进程。此外，王成还倡导推进养老基金多元化管理，以进一步提高养老投资回报率。蒋玉荣(2013)和张春丽(2016)从养老保险投资监管的角度，认为可以适当考虑放开数量限制，逐步引入“审慎人治”的监管模式，从而完善养老保险管理制度，提高养老基金的投资效率。与数量限制的监管模式相比，养老保险基金审慎人治的监管模式能够最大限度地发挥市场机制在养老保险基金投资中的基础性作用，其较高的灵活性也使基金管理者能够更快地应对市场环境的变化，从而提高养老保险基金的投资绩效。

世界上许多国家都试图通过完善和规范养老基金的投资和运营环境来提高公共养老保险的收入和支出。一些发达国家的养老基金通过多元化的投资组合获得了很大收益，一些国家的养老保险基金甚至可以获得10%以上的投资回报率，这有效缓解了这些国家养老保险的收支压力。因此，在尽快建立和完善相关法律法规的基础上，逐步放松对我国养老保险基金投资运营和管理的限制，通过审慎人治等监管模式和更加多元化的投资策略来提高养老保险基金的投资回报，从而提高养老保险基金的收入和支出，是我国养老保险制度的必然选择。2015年8月，国务院正式批准养老基金进入市场，规定养老基金投资股票、基金等产品的比例不得超过其净资产值的30%。养老基金进入市场确实有利于养老投资的多元化和增值收益的提高。然而，如何有效抵御市场系统性风险，保护投保人入市后的资金安全，需要更加完善的监管法规来约束和引导。

注意:

①《2016年人力资源和社会保障发展统计公报》

2 2017年6月，国务院办公厅发布了《关于加快发展商业养老保险的若干意见》

3 2012年7月，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平发表讲话

4 2015年3月，中央组织部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于县级女干部和事业单位高级职称女专业技术人员退休年龄的通知》

5 2018年6月，国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知

⑥2015年8月国务院《基本养老保险基金投资管理办法》

参考

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