从公共产品视角 看农村人居环境

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近年来，中央政府对农村人居环境进行了改善，并逐步加大了力度。这说明了两点。首先，农村人居问题近年来日益突出，给农业和农村地区的发展带来了新的挑战；第二，中央政府已将改善农村人居环境列入重要议程，并决心解决这一与农业和农村发展相关的基本问题。需要考虑的是，为什么农村人居环境是一个问题？只有弄清问题的根本原因，我们才能对症下药，治愈疾病。

总的来说，农村人居环境属于农村公共产品，农村人居环境问题是农村公共事务问题。讨论农村公共产品，有必要区分两种不同性质的公共产品。跨行政村的公共产品是纯公共产品，公共财政应该承担供给成本；农村户外公共产品一般被认为是准公共产品，供给成本应以“受益者付费”的方式解决。

应该说，农村生活环境不仅包括纯粹的公共物品，如跨越行政村的道路，还包括准公共物品，如乡村道路、道路和垃圾收集。笔者认为当前农村人居环境问题主要是准公共物品问题。可以说，本世纪初以来，公共财政为农村提供纯公共产品做出了巨大努力，交通、医疗、教育等方面都有所发展，农民普遍满意。目前，农村准公共产品主要通过投融资方式解决，即村民集资、逐案集资、财政奖励和补贴。近年来，“一案一议”的整体效果还不足以完全解决农村准公共产品的有效供给问题。根据各种估计，中国农村每年需要大约3000亿元的建设资金用于“一个案例，一个讨论”项目，以解决道路硬化、环境卫生、照明、场地设施等公共产品的供应问题。事实上，近年来，中国农村每年完成的“一案一议”项目总投资只有1300亿元左右，建设资金缺口超过55%。由于“一案一议”项目的总投资远远不够，只能用于农民最迫切需要的项目，如道路硬化，往往难以考虑垃圾和污水处理等问题。一些村庄由于缺乏公共资金，十多年来无法清理整顿垃圾，导致垃圾包围村庄。因此，由此判断，农村人居环境问题主要是由农村准公共产品供给不足造成的。从长远来看，要解决农村人居环境问题，必须从农村准公共产品的供给体系和机制入手，对症下药。

那么，“一案一议”项目的建设资金为什么会有这么大的缺口呢？“一案一议”工程的建设是为了解决农村户外准公共物品供给问题，应坚持“公共救助”的原则。目前，“一案一议”项目资金的主要组成部分是资金筹集、集体投资、捐赠和赞助以及资金奖励。其中，财政奖励占项目总投资的比例应低于50%。然而，据调查，在实际工作中，许多地方的财政奖补比例已经超过50%，有的甚至高达90%。“民间援助”被异化为“民间援助”，这与“受益人支付”准公共物品的原则相去甚远，受益人无需支付必要的费用就能享受福利。也就是说，受益人的“给付”具有明显的“空白”身份，这使得“一案一议”制度没有发挥作用。迫切需要关注这一问题，尽快完善“一案一议”的管理体制。

在这一点上，生活在城市社区环境治理中的经验值得学习。在城市社区，居民一般需要缴纳两项费用，一是物业管理费，其中包括社区垃圾收集费和环境卫生费；二是垃圾处理费，是指将社区收集的垃圾转移到市政部门进行处理和填埋的费用，由社区物业管理部门收集后转到当地政府国库。可见，城市社区的公益事业是“民有”的，没有“公援”。国家对农村户外公益事业实行“民办资助”，这是农村发展的一项扶持政策。基层在实际运作中不应异化为“民间援助”。只有坚持“以人为本”的基本取向，贯彻“受益者付费”的基本原则，完善“一案一议”筹资筹劳和财政奖补制度，才能搞好农村人居环境建设。(资料来源:《经济日报》作者:农业和农村事务部经济管理司司长刘强)