深化环境监管体制改革 打赢蓝天保卫战

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■政策解释

■我们的记者陈伟

国务院近日发布了《打赢蓝天防御战三年行动计划》(以下简称《三年行动计划》)，明确了大气污染防治的总体思路、基本目标和主要任务，引起了高度关注。总体目标是经过三年的努力，显著降低主要大气污染物总量和温室气体排放量，进一步显著降低pm2.5浓度，显著减少重污染天数，显著改善环境空气体质量，显著提升人民的蓝天幸福度。

鉴于《三年行动计划》出台的积极意义和主要措施的重点难点，《中国经济时报》记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任、研究员陈。

重点地区污染控制和减排压力巨大

中国经济时报:三年行动计划的宏观背景是什么？

陈::中国经济增长和环境保护进入了“再平衡”的新阶段，这是实施“三年行动计划”的重要背景。这可以从以下几个方面来理解。在第一个维度上，中国正处于将污染物排放与经济增长脱钩的重要转折点。随着“十一五”期间二氧化硫排放量的高峰和“十二五”期间氮氧化物排放量的平稳，预计“十三五”期间中国经济增长和空气体污染物排放将完全脱钩。尽管中国环境空气体质量总体上处于“稳中求进”的阶段，但大气污染物排放总量仍处于较高水平，大气环境形势依然严峻。特别是考虑到大气污染物的时间空分布差异，重点地区的污染控制和减排压力仍然很大。在“三年行动计划”中，京津冀及周边地区、长江三角洲、魏奋平原等重点地区单位土地面积煤炭消耗量远远高于全国平均水平，大气污染防治形势十分严峻。

第二个维度，随着2015年新《环境保护法》的实施和生态文明制度改革的推进，改革开放40年来，系统性环境“监管失灵”的局面得到了扭转。特别是在中央环境保护监督体系的推动下，“环境违法是常态”的局面正在得到遏制。在这种影响下，国家环境监管的一致性将得到加强，这将有助于统一市场竞争环境，促进企业优胜劣汰。这是促进中国经济高质量发展的一个重要方面。

第三个维度，在全面严格的环境执法模式下，企业环境治理成本将被完全内化，这将在一定程度上推高主要工业品的环境成本。

《中国经济时报》:三年行动计划的意义和政策连续性是什么？

陈彭剑:“三年行动计划”提出了2020/きだよ/0治理气体污染的时间表和路线图，表明党和政府高度重视环境治理，是落实党的十九大提出的反污染攻坚战的具体措施。中国共产党第十九次全国代表大会把反污染斗争作为全面建设小康社会的三大战役之一。随后，2017年12月召开的中央经济工作会议和2018年4月召开的中央财政经济委员会第一次会议为防治污染做出了具体安排。2018年6月，中共中央、国务院发布了《关于全面加强生态环境保护，坚决防治污染的意见》，明确提出编制并实施以京津冀及其周边地区、长江三角洲、魏奋平原等重点地区为主战场的打赢蓝天防御战的三年作战计划。

从政策进展的角度来看，《三年行动计划》是2013-2017年实施的《大气污染防治行动计划》(以下简称《大气十条》)的延续。2013年至2017年，中国大气污染防治取得积极进展，《大气十条》的主要目标如期实现。此外，“三年行动计划”与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《生态环境保护第十三个五年规划》有机结合，即主要目标与“十三个五年规划”保持一致，没有在省(区、市)和重点地区增加新的量化目标。这一安排确保了各地区污染控制和减排工作以及评估工作的连续性和一致性。

必须平衡环境监管与产业发展的关系

《中国经济时报》:“三年行动计划”的行动计划包括六项任务和措施，包括调整“四个结构”，即调整和优化产业结构，促进产业绿色发展；二是加快能源结构调整，建设清洁、低碳、高效的能源体系；三是积极调整交通结构，发展绿色交通体系；第四，优化调整土地利用结构，推进面源污染控制。在你看来，重点和难点是什么，应该注意哪些问题？

陈::我们认为“调整优化产业结构，促进产业绿色发展”在现阶段值得特别关注。从主要工业产品的实物量来看，“十二五”以来，水泥、平板玻璃、粗钢、合成氨等高耗能产品产量增速放缓，部分钢铁、水泥等高耗能产品产量达到峰值。驱动能源消耗增加的工业化因素正在逐渐减弱。根据国际经验，我们粗略预测，未来10-20年，主要重化工产品的产量仍将处于“平台期”。因此，从污染物减排潜力来看，传统的重化工业“绿化”是中长期绿色发展的重要领域之一。在“再平衡”经济增长与环境保护的过程中，处理好环境保护与产业发展，特别是实体经济的关系非常重要。从发达国家的历史来看，相关研究表明，自20世纪70年代以来，发达国家严格的环境监管与产业结构调整之间存在着很强的相关性，但因果关系并不显著。这启示我们理性认识环境监管与产业发展的关系，科学制定环境标准，平衡二者的关系。

此外，“三年行动计划”提出了“积极调整交通结构”和“优化调整土地利用结构”的几项措施，表明我国大气污染防治工作不断稳步推进。“三年行动计划”提出“铁路货运比重将大幅提高。到2020年，全国铁路货运量将增长30%，京津冀及周边地区增长40%，长江三角洲增长10%，魏奋平原增长25%。大力推进海铁联运，全国重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上。此外，在交通领域，柴油车的污染问题越来越受到重视。在城市地区，防尘措施变得越来越实际，《三年行动计划》提出“在重点地区实施粉尘减排评估”。

中国经济时报:目前，中国正处于全面深化改革的重要阶段。结合当前的生态文明体制改革，如何将生态文明体制改革与打赢蓝天防御战结合起来？

陈:目前，我国正处于生态文明体制改革的关键时期，环境监管体制改革是其中的一项重要内容。众所周知，空气污染防治是一个长期的过程。根据我们的初步计算，2015年，至少应减少50%-60%的空气体污染排放总量，从而实现2035年空环境气体质量的根本改善。在这一过程中，环境监管的贡献大于产业结构和能源结构调整的贡献。因此，通过环境监管体制改革提高环境监管效率是中长期污染控制和减排的制度基础。环境监管体制改革应与赢得蓝天防御战的行动和政策有机结合。

一是进一步明确环境监管体制改革的方法论，坚持问题导向，明确改革重点，建立“容错”和“纠错”机制。推进组织结构、工作机制和政策工具的整体改革。坚持问题导向，识别“现实问题”，把握主要矛盾和矛盾的主要方面。指导改革方案牵头部门和改革试点地区，树立正确的改革成果观，客观及时总结改革经验，调整改革方案和改革顺序。在许多改革措施中，我们要以实事求是的态度，抓住主要矛盾，把关键和重点改革措施推向实效。

二是积极推进排污许可证制度改革，重塑环境监管流程，促进环境监管机构内部合作，促进环境信息共享，提高监管机构准确获取排污单位环境信息的能力。这是在空气体污染控制过程中运用精细化管理的基础，也是环境税、排污权交易等市场化减排机制发挥作用的前提。随着大气污染物排放总量的减少，减排的边际成本越来越高，对精细化、市场化减排政策工具的需求将进一步增强。

第三，要把重点地区环保监管和大气控制监管的体育工作机制与推进现代环境监管体系建设的制度建设有机结合起来。平衡体育工作机制短期纠错与监督体制改革长期制度建设的关系。防止各级环境监管机构过度依赖监管体系和体育监管工作模式，避免形成路径依赖。应鼓励和引导各级环境监理机构按照法定职能、公平规则、透明程序、专业化运作、独立决策和问责行为等现代监理的基本原则实施监理。政府鼓励公众或其他政府部门依法对监督机构实施严格问责。