借鉴国际经验 推动乡村振兴

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编者按:

德国的城市化起步较早，农村地区在城市化的不同阶段面临的问题和挑战也大不相同。德国采取的对策在不断调整和完善，取得了良好的农村振兴效果。法国和英国是工业化、城市化和农业现代化的领先国家。目前，农业管理已经实现专业化，农村发展更加成功。智者借别人的错误来纠正自己的错误。这三个国家在农村发展政策方面进行了一系列有益的探索，其经验和教训对我国更好地实施农村振兴战略，促进“三农”的实现具有一定的借鉴意义。

德国:面向问题的动态政策体系推广

德国的城市化起步较早。在城市化的不同阶段，农村地区面临的问题和挑战大相径庭，其对策也在不断调整。

早在1850年至1855年，德国的城市化率就超过了30%，并进入了快速城市化发展阶段；从1890年到1895年，其城市化率超过50%，并进入以城市为中心的发展阶段；从1955年到1960年，其城市化率超过70%，并进入后城市化时期。1871年统一前，德国有许多大大小小的城邦，后来national/きだよ 0计划和区域政策有意识地引导工业企业向小城镇布局，这使德国的城市化呈现出一个突出的特点――城市的分布和规模结构非常均衡，小城镇是非农人口的主要载体。大多数城镇以大都市的形式联系在一起，它们不仅分散在空，而且在经济上紧密相连。

然而，德国进入快速城市化阶段后，也面临着农村发展的挑战。在城市化率30%-50%的发展阶段，大量农村人口涌入城市，大面积农村土地被废弃，农村景观和生态环境受到工业化和城市化的破坏。在城市化率50%-70%的发展阶段，人口和就业向城市集中导致农村人口进一步减少，村庄的“空集中化”更加严重，村庄的衰落趋势更加明显。城市化率超过70%后，无计划的“返乡运动”导致农村建筑密度增加、交通拥堵、土地过度开发和土地利用矛盾加剧，工业化思维的建设和转化破坏了农村原有的村庄形态和自然风貌。进入新世纪以来，由于人口老龄化和农村公共服务规模不经济，德国农村仍然难以避免人口下降和经济活力下降的问题。德国正面临着人口“再城市化”和农村地区“再振兴”的新挑战。

在不同的发展阶段，德国应对农村发展挑战的方法大相径庭。值得注意的是，在城市化率接近并超过70%后，德国的农村振兴方法更加全面和系统。

首先，工业的“逆城市化”将增加农村就业机会。第二次世界大战结束后，大规模的重建使这座城市成为经济和生活的中心。此外，农业机械化解放了大量农业劳动者，大大减少了农村人口，农村发展缺乏活力。鉴于这种情况，德国颁布法律，促进小农退出后土地流转的集中，发展大规模农业经营，改善农村基础设施，提高农村生活水平。通过完善工业基础设施和功能区的布局规划，强化小城镇的工业支撑和服务功能，增强其对大企业的吸引力，使“小城镇工作，农村生活”成为理想的工作生活方式，形成工业和人口“逆城市化”的发展趋势。在德国100强大企业中，只有三家总部设在首都柏林，许多大企业的总部都设在小城镇。这在很大程度上导致了农村的现代化，促进了城乡的均衡协调发展。农村条件的改善，加上土地和税收优惠政策的推行，使一些大企业能够积极向农村腹地转移。例如，20世纪70年代初，巴伐利亚的宝马公司将其主要生产基地搬到了距离慕尼黑120公里的一个小镇，为周边农村地区提供了25000多个就业机会。

二是通过“村庄更新”提升农村生活质量。经过工业化驱动的“逆城市化”阶段，德国农村人口结构已经从传统的农业人口转变为非农业人口。要让这些人留在农村，除了就业，还必须增强农村绿色生态环境和特色对他们的吸引力。德国出台了一系列法律法规，支持农村基础设施建设，保护农村景观和自然环境，使农村更加美丽和宜居。经过逐步演变，村庄更新计划已成为"农村地区综合发展框架"，旨在确保农村地区能够全面享有同样的生活条件、交通条件和就业机会。村庄更新计划包括四个目标:基础设施改善、农业和就业发展、生态和环境优化以及社会和文化保护。德国的实践表明，一个村庄的改造通常需要10到15年才能完成。

三是通过创新和发展促进农村“振兴”。通过村庄更新工程的实施，德国大部分村庄形成了鲜明的特色和生态宜人的居住环境。然而，由于农村人口老龄化和人口减少，基本生活服务因缺乏市场规模而供不应求，生活便利性下降导致农村人口进一步外流。尤其是医疗服务的不足使得越来越多的老年人卖掉他们的农村房屋到城市居住，现代生活设施和就业机会的缺乏使得年轻人越来越难以留在农村。面对如何保持农村活力的新问题，德国农村需要“振兴”。2014年，德国联邦农业和粮食部提出了一项新的农村发展计划，旨在支持农村创新和发展，使农村地区具有吸引力、宜居性和活力。该项目包括四个部分:面向未来的创新战略样本和示范项目、农村升级项目、"充满活力的村庄"和"我们的村庄有未来"竞赛奖，使村庄能够获得创新资源，并支持农村发展领域的研究和创新。

启示:打造中小城镇生活“新节点”，把握土地整治“牛鼻子”

中德两国发展阶段不同，在农村土地所有权、农村治理结构、城乡关系等主要制度安排上存在很大差异。但是，两国都有深厚的农耕文化传统，都非常重视城市化进程中的农村发展。德国推进农村振兴的实践可以给我们一些启示。

首先，均衡的城市化和生产力分布更有利于农村地区的发展。德国已经走上了以小城镇为重点的城市化道路。通过空规划和区域政策，引导工业向小城镇布局，为“住在农村，工作在城镇”的迁移模式的发展提供了机遇，促进了农村地区的发展。1996年，中国城镇化率超过30%，进入快速城镇化发展阶段。然而，在城市化进程中，各种资源明显集中在大城市，没有出现大中小城市和小城镇协调发展的预期效果。尤其是以东南沿海地区和大中城市为主，农民大跨度转移就业的人口迁移模式，对农村腹地的带动作用较差。今后，应在基础设施投资、医疗教育资源配置、土地指标配置等方面，更好地考虑为中西部县域城镇和小城镇发展创造条件。活跃小城镇节点，为城乡一体化发展提供有效支点。

第二，土地整理是促进农村振兴的重要平台。在城市化进程中，德国一直重视农村土地整理，将其视为解决农村发展问题的重要出发点，并在不同的发展阶段赋予不同的功能。德国的经验表明，随着城市化的发展，农村土地利用的结构、布局和功能将发生巨大变化。单靠土地市场很难适应这种急剧的变化，政府需要干预法律、计划和建设项目。应赋予我国农村土地整理更完整的功能，将其作为实施农村振兴战略的重要平台，促进土地整理与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护的结合。

第三，农村发展滞后的内在逻辑在不同的发展阶段是不同的，因此推进农村振兴的战略需要相应调整。德国作为工业化的先驱，经历了一个完整的城市化过程，其农村发展问题在不同的发展阶段有所不同，其应对策略也大相径庭。中国仍处于快速城市化阶段，应坚定不移地推进以人为本的新型城市化，继续降低农村人口总量和比重。但从现在开始，我们要注意改善农村人口结构，让农村能够留住和吸引一批年轻人，从而增强农村的活力和生机。

第四，推进农村振兴需要营造社会氛围。德国不仅通过颁布一系列法律法规、实施村庄更新计划和欧盟“龙头项目”等投资建设活动来促进农村振兴，而且还注重营造农村振兴的良好氛围，如积极开展全国竞赛等。近年来，中国一些地方自发开展了美丽乡村和星级农家活动，农业和农村事务部也推出了“中国农民收获节”。我们应该借鉴德国的经验，对这些活动进行统筹规划，围绕当前农村振兴的核心内容设计活动的内容和规则，提高活动的质量、效率和影响力。(原文来源:《经济日报》作者:国务院发展研究中心农村经济研究室，德国哥廷根大学农业经济系叶兴庆程鱼雨肖华)

法国和英国:促进农业管理专业化和城乡互补

通过对法国南部和英国北部农村生活和现代农业发展的实地考察，我们发现法国和英国的农业管理已经专业化，农村发展已经成功转型。农村居民很多，但农民很少，而且没有传统意义上的农民。新生代农民的收入至少在当地中等以上水平，城乡发展已经相互融合。法国和英国农村发展变化的趋势，以及促进农村转型发展的一些做法，对我国更好地实施农村振兴战略具有重要的启示和借鉴意义。

上个世纪以来，法国和英国的农村和农业发生了变革和发展，两国在农村发展政策和制度方面进行了一系列改革。

第一，实行农业经营专业化，培育现代新型农民队伍。根据法国国家研究中心的研究，自上世纪中叶以来，法国的农村和农业发展发生了巨大的变化:在一代人的时间里，法国传统农民走到了尽头，这些农民是几千年来传统农耕文明的代表。与此同时，一些从事商品农业生产的新农民出现了，他们为市场提供了丰富的食物，促进了农村社会的惊人变化，实现了家庭和企业的分离，并使各种并发活动蓬勃发展。新农民积极参与合作、信贷和互助组织的建设。这些农民是现代高效的商品农业劳动者，他们的数量只有二战前后传统农民的三分之一。值得注意的是，在法国农村发展过程中，相关政策规定，在法国从事农业生产和管理的任何人，无论是用自己的土地经营还是租用他人的土地，都需要注册公司营业执照、缴纳税款、申请保险、获得欧盟补贴等。任何未注册为公司的人都不能从事农业经营活动。这项政策的实施相当于严格规范农民的就业资格，并在此基础上提供管理服务和补贴，促进农业管理的专业化、传统农民的分化和新型农民的专业化，最终建立和形成一支现代化、小型化、精细化的新型农民队伍。

二是支持农业科研推广，构建稳定的科技支撑体系。科研支撑和人才培养是现代农业的基础，是解决资源要素瓶颈制约的重要途径。与工业化和城市化不同，农业科研和推广严重依赖自然条件，需要进行定点比较试验和长期持续积累。自1843年以来，英国洛桑农业研究中心开展了小麦生产的科学实验，并长期进行定点比较实验，获得并积累了完整的实验数据，为英国乃至世界农业研究提供了基础支持。英国土地的土壤条件很差，但由于其先进的农业技术和科学的土地开发，大部分土地已成为成熟的土地，具有较高的作物产量和农业劳动生产率。农业劳动力约占总就业劳动力的1%，每年可生产60%的所需农产品(000061，咨询单位)。英国非常重视农业科学研究、新技术和新成果的推广和推广，不断提高农民素质，这已成为推动其农业发展的重要因素。

第三，参与欧盟共同农业政策，建立统一的市场和监管补贴体系。欧盟共同农业政策对法国和英国的农业发展产生了重大影响。这项政策的最初目的是促进欧洲的重建，解决粮食供应短缺问题，实现农产品自给自足。这项政策于1960年6月底提出，并于1962年正式实施。至今已有50多年，其具体内容随着时代的发展而不断变化。两国加入这一政策体系后，农产品价格更加优惠，农业劳动生产率较高的农民享有竞争优势，农村发展的多样性、多功能性、现代化和自然环境保护得到加强，有效的生产监控、市场管理和补贴体系建立，农业管理更加规范并逐步趋同。

第四，促进城乡功能互补，将生态宜居性发展作为农村发展的比较优势。在工业化和城市化进程中，法国和英国不仅重视发展现代农业，而且重视农村的多功能，促进城乡功能互补。目前，两国的村庄已经实现了生态宜居，吸引了大量的人到农村居住、旅游和度假。生活在农村的人口主要不是农民，而是公民、农民、游客等人群，尤其是那些收入较高、就业灵活的人群、中老年人等。大量非农人口居住在农村，不仅优化了城乡发展格局，而且优化了农村人口结构，提高了农村经济社会发展水平。

第五，加强土地发展权控制，促进农村长期健康稳定发展。土地使用制度对农村发展至关重要，其重要内容之一是土地发展权的界定和管理。法国和英国的土地既有个人所有又有公共所有，但政府在公共管理方面有严格而平等的要求。特别是通过对土地发展权的深入界定和合理调控，严格按照规划和法律进行控制，保证公共利益不受私人开发的侵害，实现土地使用中人与人之间的利益平衡。

第六，改革市县行政关系，推进城乡公共服务均等化。法国和英国的城乡发展已经融为一体。一个重要原因是农村行政管理和城市行政管理地位平等，公共管理的服务方式和内容相似。自上个世纪以来，这种变化已经发生了。

启示:加强“长板”的全面发展和有序发展

从法国和英国的农村发展进程来看，一个好的农村建设也可以成为新的经济增长点，但有必要引入新的农村发展模式，把农村比较优势的综合开发作为重要目标。两国的实践表明，依靠单纯发展农村农业和向农民提供补贴的传统模式难以实现既定目标。毕竟，农业部门只能提供不到10%的就业机会。

还应当指出，农村地区的概念是由人口密度等指标界定的。农村工业的发展远远不仅限于农业，农村地区(如小城镇)既有“绿色区域”，也有“棕色区域”。在发达国家，有大量的人生活在农村地区。这些人是农村居民，但他们的生活方式是城市化的。因此，在政策设计上，这些国家在提到农村发展时并没有把重点放在补贴农民上，包括实施产业倾斜政策和直接收入补贴政策等。这种模式的政策效果非常有限，因为补贴后农民经营的内容可能仍然不变，而且农业结构和发展模式没有改变，导致城乡差距仍然存在甚至继续扩大。

因此，要促进农村发展和转型，必须考虑促进跨行业和跨行业发展，培育人口和服务积累的小城镇和“棕色地带”，开发和投资具有农村特色的比较优势。用投资创新的理念引领农村发展，重视发展有增长潜力的产业或环节，推进农村结构改革。需要提醒的是，农村投资是一件非常复杂的事情，关键是人民和机构应该到农村去做大量的基础和服务工作。

同时，要振兴农村，就要更加注重有序发展。当前，我国实施农村振兴战略的任务十分紧迫，但农村建设和发展涉及面广，需要大量投资，面临各种矛盾。农业发展方式的转变也面临着一些困难，必须经过长期考虑，有条不紊地进行，这就要求把提高政策设计的科学性、合理性和连续性作为一个重要标准。

在法国和英国的实践中，最重要的机制是充分发挥地方基层政府的作用，引入长期规划和土地发展权控制。在法国和英国的农村发展中，人口结构和农业地位发生了很大变化。然而，通过加强规划指导和严格控制土地发展权，农村布局、结构、基础设施和古建筑实现了发展的稳定性和连续性，确保了农村的生态宜居性。应该注意的是，农村发展是一个“慢变量”，在规划上既不能等待，也不能急于求成，在政策措施上要做好百年规划甚至千年规划的准备。农村现代化与后现代化应统筹考虑，城乡发展应统筹兼顾，有序推进农村结构调整和发展方式转变。要长期重视农业科研推广，积极稳妥推进土地制度改革，着力解决各类进入农村发展和创业人群特别是新农民和新居民面临的各种实际问题，建立有效的解决问题的渠道和机制。(原文来源:《经济日报》作者:国务院发展研究中心农村经济研究部秦中春周李群)