“集体土地入市”被立法，土地财政会面临冲击吗？

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时隔14年，《土地管理法》再次修订。

最近，在全国人民代表大会常务委员会审议的《土地管理法》修正案草案中，删除了“用于非农业建设的土地必须使用国有土地或者原集体所有的土地”的原规定。

与此同时，修正案草案明确规定，依法登记注册的集体建设用地，允许土地所有者以出让或租赁方式，向单位或个人使用。

如果与《土地管理法》以前规定的“任何单位和个人需要使用建设用地必须依法申请使用国有土地”相比，修正案草案意味着中国土地市场迎来了一个新的土地供应主体，过去国有土地垄断土地供应市场的局面已经结束。

然而，在业内人士看来，这一规定有些晚了。

本地探索由来已久

修正案草案一度引发了“集体土地入市”的讨论，但华南城市研究会副会长徐雪峰对时代财经表示，“现在所谓的集体土地入市，是在确定所有权和资格的条件下，允许集体建设用地使用权流转的。”但是，这种使用权的流通在当地已经存在了许多年。”

时代财经注意到，改革开放以来，当乡镇企业如雨后春笋般涌现时，集体经营建设用地的流转已经普遍。

中国土地科学学会副会长黄小琥在一篇文章中透露，1978年中国约有3000个建制镇，1985年增加到6600个，1998年达到19000个。大量新增小城镇主要是由乡镇企业发展带动的，乡镇企业也是在集体建设用地市场的基础上形成的。

广东东莞就是一个典型的例子。改革开放前，东莞还是一个农业县，县城建成区只有5平方公里。后来，随着“三合一”和乡镇企业的快速发展，东莞的建成区已达到600平方公里，但70%的土地仍属于集体所有。可以说，东莞是一个诞生在集体土地上的大城市。

此外，佛山的南海、顺德、浙江的横店、江苏的华西也有类似的经验。

“在城市化进程中，集体建设用地转化为城市建设用地，城市建设用地一般实行国有化和征用。但是，实际情况是，许多集体建设用地未经征用就变成了城市建设用地，从而造成了制度上的模糊地带。”上海交通大学中国发展研究中心主任明路在接受时代财经采访时表示，要实现集体建设用地的流转，需要一个制度趋同和变迁的过程。

黄小琥还认为，中国中小企业的平均寿命只有2.5年，即使是集团企业，平均寿命也只有7-8年。企业破产、兼并和重组是指包括土地资源在内的生产要素的重组，这必然会激活土地使用权转让、转租、抵押和担保等土地二级市场。

这说明集体建设用地流转有着广泛的市场需求，但这种需求与过去的土地制度存在矛盾，因此地方政府也开始探索。

例如，2003年，广东省出台文件规定，依法批准使用的农村集体建设用地，符合土地利用总体规划，依法取得土地权属证书，边界清晰，无权属争议，可以出售、转让、出租和抵押，与城市国有土地使用权享有同等权益。

与广东、安徽、浙江等地一样，当时对集体建设用地流转的方式和使用作出了相关规定，在一定程度上满足了当时乡镇企业发展的需要。

中央试点于今年结束

在中央一级，集体建设用地已经开发了多年。

2003年，中央“一号文件”提出“通过集体建设用地出让、置换和分期缴纳土地出让金等方式，合理解决企业入城用地问题，降低企业成本”。第二年，国务院又下发文件，进一步明确“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇集体建设用地可以依法出让。”

此外，2008年党的十七届三中全会明确了集体建设用地的改革方向。当时提出要逐步建立统一的城乡建设用地市场，要求依法取得的农村集体建设用地的土地使用权必须通过统一的土地市场以公开、规范的方式流转，并与国有土地享有平等的权益。十八届三中全会也有类似的要求。

但是，集体建设用地流转的中心布局是在2015年。当时，在北京市大兴区等33个试点县(市、区)，国务院推进了农村土地征收、宅基地管理制度和集体管理建设用地入市的试点改革。其中，有15个县(市、区)正在进行集体建设用地改革试点。试点允许现有农村集体所有建设用地使用权转让、入股和租赁，实行与国有建设用地相同的市场准入、相同的权利和相同的价格。

根据2015年的政策目标，集体建设用地入市的试点重点是2015年“建制度、定制度”，2016年“试制度、试成果”，2017年形成“可复制、可扩展、有利于修法”的改革成果。这一轮试点经验也将直接服务于新一轮土地管理法的修订。但实际上，2016年9月，上述15个试点项目扩大到33个试点县(市、区)。

那么试点项目的结果是什么？根据12月23日全国人大集体建设用地入市总结报告，截至目前，全国33个试点县已有1万多块集体建设用地，占地面积9万多亩，总价款约257亿元，调节基金28.6亿元，集体建设用地抵押贷款228笔，贷款总额38.6亿元。集体建设用地的市场准入进一步体现了集体土地的价值，试点地区的市场准入总收入为178.1亿元。

上述试点工作即将结束，从国家法律层面保障集体土地进入市场的地方经验，进一步保障集体建设用地的流转。

然而，明路指出，制定这项国家法律的过程有些晚，这一方面是由于计划经济体制的惯性，另一方面是由于保守的土地改革。“目前，草案只放开了建设用地的集体管理，没有相应的农村宅基地处置制度设计。由于人口向城市流动，中国约三分之一的农村家庭居住在空，因此这一草案似乎仍然落后。”

对土地融资的影响？

随着国家法律层面的进一步保护，集体建设用地的进入对国有土地市场有什么影响？

中国人民大学公共管理学院教授吕萍撰文指出，集体管理建设用地规模相对较小，市场进入模式相对灵活，收购成本较低，特别适合小微企业的土地需求。因此，保持集体建设用地市场准入与国有土地出让之间的差异，有助于二者形成互补关系。

然而，大规模集体建设用地进入市场也可能对国有土地产生影响。中国地质大学的一项研究指出，集体土地进入市场的区位条件越好，其对国有土地的替代程度越高，区位条件越好的集体建设用地的市场规模越大，集体土地与国有土地之间的竞争就越激烈。

此外，上述研究还指出，在国有土地市场繁荣的地方，对集体土地的需求也更加旺盛。上述33个试点县(市、区)的集体建设用地市场规模可以更好地说明这种差异:截至2017年9月，浙江省德清县已有136个地块进入市场，但内蒙古和林格尔县、西藏曲水县和云南省大理市没有集体建设用地交易。

大规模集体建设用地入市不仅会冲击国有土地市场，还会冲击地方“土地财政”。但是，在“土地财政”无法替代财政资源的情况下，一些地方实施集体管理建设用地入市的积极性不可避免地不高。

安徽省国土资源厅规划处处长黄法如曾写道，尽管安徽省规定市县政府可以收取10%的集体土地出让金作为“土地出让金”的替代，但政府普遍认为这一比例过低，没有反映出政府投资基础设施和公共设施所带来的附加值。

然而，明路向时代财经指出，集体建设用地由于没有被国有化和征用，可能会导致地方财政收入下降。“但从另一个角度来看，如果集体建设用地能够促进经济增长和人口流入，对地方政府来说事实上，它也增加了税收。”

对此，徐雪峰还表示，虽然集体土地进入市场在短期内会对地方土地财政产生影响，但土地财政的模式正在发生变化，因为土地收购减少的收入可能会被未来的房产税所补偿。“更重要的是，现在各地基本上认识到，金融依赖于实体产业，它依赖于在集体土地上引进的高产出和高附加值产业来促进经济，而不是依靠征地来赚取差价。”